Infraestructura: Escrito presentado en el expte. C.MA-R Nº 259/05 (Planta Berazategui)
El Defensor del Pueblo de la Nación manifestó su opinión en relación al informe presentados por Agua y Saneamientos Argentinos S.A.
Cuenca Matanza - Riachuelo
3 de diciembre de 2013
CONTESTA TRASLADO. PLANTA BERAZATEGUI.
Señor Juez:
Daniel J. Bugallo Olano, letrado apoderado del Defensor del Pueblo de la Nación, manteniendo el domicilio constituido en los autos, en el expediente C.MA-R Nº 52000259/2013, caratulado "MUNICIPALIDAD DE BERAZATEGUI C/ AGUAS ARGENTINAS S.A. / S/ CIVIL Y COMERCIAL - VARIOS", en virtud de la competencia transitoriamente atribuida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el expediente M. 1569. XI, caratulado "Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros, s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", a V.S. digo:
I.OBJETO. Que en tiempo y forma, y siguiendo instrucciones de mi instituyente, vengo a contestar el traslado ordenado por V.S. a fs. 4911, en relación al informe presentados por Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (en adelante "AySA"), a fs. 4909/4910.
Asimismo, en cumplimiento de la manda de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante "CSJN") de efectuar el control del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante "PISA") y del programa establecido en la sentencia, fortaleciendo la participación ciudadana, vengo a realizar las siguientes consideraciones respecto de los objetivos fijados en el fallo del 8 de julio de 2008.-
II.PRELIMINAR. Que el contenido del presente escrito es la resultante de la labor realizada y de las conclusiones alcanzadas por el CUERPO COLEGIADO cuya coordinación está a cargo del DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN y que se encuentra integrado por las siguientes organizaciones: ASOCIACION CIUDADANA POR LOS DERECHOS HUMANOS, ASOCIACIÓN DE VECINOS LA BOCA,CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES y FUNDACIÓN GREENPEACE ARGENTINA.-
III.ANTECEDENTES. Que los autos llegaron a conocimiento de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación luego de que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata hiciera lugar a la medida cautelar solicitada por la Municipalidad de Berazategui, en el marco del juicio iniciado contra la empresa Aguas Argentinas S.A. respecto a los impactos ambientales negativos originados por la actividad de sus instalaciones en dicha localidad.
El tribunal de segunda instancia había ordenado a la empresa realizar las obras necesarias para la construcción y puesta en marcha de una planta depuradora de líquidos cloacales y para la prolongación del emisario cloacal existente, en un plazo de 18 meses. Además, había requerido la presentación de informes mensuales sobre el avance de las obras y su fiscalización por parte de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación.
En fecha 28/07/09, la CSJN revocó el pronunciamiento referido (resolutorio II) y sustituyó la medida cautelar dictada (resolutorio III), ordenando "al Estado Nacional la culminación de las obras previstas en el convenio suscripto el 22 de septiembre de 2004, que fue ratificado por el decreto1885/04" (Considerando 18º).
El convenio -de acuerdo a lo expuesto en los considerandos del Decreto 1.885/2004- fue suscripto por la Municipalidad de Berazategui, la empresa Aguas Argentinas Sociedad Anónima y el Estado Nacional, con miras a "resolver el problema que diera origen a la convocatoria del Alto Tribunal".
A tales fines, previó "concluir la ejecución de las obras detalladas en el ANEXO I dentro del plazo que se indica" (término PRIMERO), e incluir "la realización de las obras que se detallan en el Anexo II (Obras a ejecutar en el periodo 2005/2008) en el plan de obras que resulte de la renegociación del contrato de concesión" (término SEGUNDO).
El ANEXO I contempló las siguientes "Obras a ejecutar en el año 2004": 1. Verificación y diagnóstico estructural; 2. Monitoreo del emisario; 3. Obras en Wilde; 4. Trabajos en Berazategui; 5. Estudios básicos en terrenos planta y traza emisario; 6. Anteproyecto emisario; 7. Proyecto planta. El ANEXO II contempló las siguientes "Obras a ejecutar en el período 2005/2008": 1. Prolongación emisario; 2. Planta Berazategui.
Por otro lado, "en atención a la vinculación de las obras a las que se refiere este pleito con las contempladas en el proyecto de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo examinadas (…) en la causa "Mendoza", en la cual se impuso a la Autoridad de Cuenca el deber de informar detallada y públicamente sobre el particular" (resolución del 28/07/2009, Considerando 19º), el tribunal cimero dispuso la acumulación de la presente a la causa M. 1569.XL "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo) (resolutorio IV).-
IV.CITACIÓN AL MINISTERIO PÚBLICO Que, en primer lugar, corresponde explicitar el alcance de la opinión que en este escrito se manifiesta, así como también advertir sobre la necesaria intervención del Ministerio Público Fiscal en la presente causa.
Cabe recordar que, en fecha 8 de julio de 2008, la CSJN dictó sentencia definitiva respecto a la recomposición y prevención de daños al ambiente en la cuenca Matanza Riachuelo (Fallos: 331:1622). En la misma, estableció un programa para el logro de los objetivos de mejorar la calidad de vida, recomponer el ambiente y prevenir daños (Cons. 17º), cuya ejecución compete a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (en adelante "ACUMAR"), sin perjuicio de la responsabilidad que primariamente les corresponde al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Cons. 16º).
Conforme a lo dispuesto, "el objeto del decisorio se orienta hacia el futuro y fija los criterios para que se cumpla efectivamente con la finalidad indicada". En consecuencia, el proceso relativo a la reparación del daño y la atribución de responsabilidades patrimoniales derivadas de conductas adoptadas en el pasado continúan bajo análisis de la CSJN (Cons. 15º) o fueron rechazadas para su entendimiento en instancia originaria por ante el máximo tribunal (Fallos: 329:2316).
En el marco descripto, se encomendó a esta Defensoría la conformación y coordinación de un Cuerpo Colegiado, integrado conjuntamente con las organizaciones de la sociedad civil Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos, Asociación de Vecinos La Boca, Centro de Estudios Legales y Sociales, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Greenpeace Argentina (resolutorio VI).
La Corte destacó especialmente la "plena autonomía que se le reconoce (al Defensor) al no recibir instrucciones de ningún otro poder del Estado" (cfme. art. 86 de la Constitución Nacional y ley 24.284), así como también su capacidad para recibir sugerencias de la ciudadanía y darles el trámite adecuado. En consecuencia, confió a esta institución la misión de recibir información actualizada y formular planteos concretos a las autoridades "para el mejor logro del propósito encomendado según criterios de igualdad, especialidad, razonabilidad y eficacia" (Cons. 19º).
Es así que el Cuerpo Colegiado interviene activamente con miras a fortalecer la participación ciudadana e impulsar las acciones destinadas a lograr un adecuado cumplimiento de los objetivos del fallo. Tarea que requiere de un monitoreo continuo del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante "PISA") y de las acciones de los sujetos involucrados en la ejecución del programa establecido por la CSJN.
En el sentido expuesto es que infra se formulan observaciones en relación al informe de avance de las obras de la empresa AySA en el partido de Berazategui; lo que no obsta a que otras autoridades asuman la intervención que les compete en relación a las restantes cuestiones involucradas en autos.
Habida cuenta de la naturaleza del proceso y lo dispuesto en la normativa vigente y anteriores pronunciamientos judiciales, consideramos pertinente que V.S. cite en autos al Ministerio Público Fiscal, a efectos que asuma la intervención que estime corresponder.
Nótese que, al resolver lo atinente a la homologación del convenio citado en el acápite precedente, la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata entendió que los derechos involucrados en la presente causa no son disponibles y que, por lo tanto, resultaba ineficaz el desistimiento de la acción formulado por la Municipalidad de Berazategui. No obstante, añadió que nada impedía que el Municipio pudiese, en el futuro, desistir de la acción intentada, pero que en tal caso, ésta debería ser continuada por el Ministerio Público.
Conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de dicha institución, ley 24.946, los fiscales ante la justicia de Primera Instancia Federal y Nacional de la Capital Federal, en lo civil y comercial, Contencioso Administrativo, Laboral y de Seguridad Social deben "hacerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo requiera de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Nacional, a fin de asegurar el respeto al debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo cumplimiento de la legislación, así como para prevenir, evitar o remediar daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la salud y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o paisajístico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan" (art. 41, inc. a).
La intervención del Ministerio Público en la causa "Mendoza" fue, asimismo, expresamente reconocida por la Excma. Corte en su resolución del 19/12/12. Oportunidad en la cual estimó "necesario recordar que en todos los casos deberá asegurarse la debida participación procesal de quienes invoquen, conforme a derecho, la calidad de afectados, así como el reconocimiento de las atribuciones constitucionales y legales del Ministerio Público Fiscal (Fallos: 315:2255), del Ministerio Público de la Defensa (conf. causa V.54.XLV "Villegas, Marcela Alejandra c/ Prefectura Naval Argentina", del 13 de marzo de 2012) y del Defensor del Pueblo de la Nación, especialmente en lo atinente a la tutela de derechos de incidencia colectiva" (Considerando 7º).-
V.OBSERVACIONES AL INFORME DE AVANCE Que el cumplimiento de los objetivos del fallo de la CSJN en la causa "Mendoza" exige dotar a la cuenca con infraestructura necesaria para satisfacer necesidades básicas de la población. La extensión de las redes de captación y las plantas de tratamiento en materia de saneamiento cloacal constituyen un aspecto central para mejorar la calidad de vida, prevenir daños en la salud y garantizar un ambiente sano.
El alcance limitado de la red y el tratamiento insuficiente de los efluentes captados por la misma redundan en el vertido de desechos cloacales a desagües pluviales, cuerpos de agua superficiales o pozos negros. Ello implica que se agrave la contaminación de cursos de agua cuya capacidad para depurar la carga orgánica que reciben, en algunos casos, se encuentra ampliamente superada, a la vez que un riesgo para la salud de la población.
Garantizar el acceso del 100% de las personas de la cuenca al servicio mencionado y dar a los efluentes cloacales un tratamiento adecuado demanda llevar adelante obras de gran envergadura. A tales fines, la ACUMAR supervisó los Planes Directores de las empresas AySA y ABSA, y éstas llevan a cabo actividades de expansión e incremento del tratamiento.
Al respecto, hemos sostenido que, siendo las obras en materia de saneamiento cloacal un componente esencial para una adecuada gestión ambiental de la cuenca, deben planificarse participativamente, evitarse demoras en su ejecución, así como también ser informadas públicamente de un modo actualizado y completo (ver escritos del 28/05/13 y 05/08/13 en los Exptes. Nº 201/05 y 309/05, respectivamente).
Asimismo, hemos manifestado que todo proyecto de impacto regional a realizarse en el marco del plan de saneamiento de la cuenca Matanza Riachuelo debe contar con la aprobación de la ACUMAR y cumplir con las condiciones ineludibles para su correcta implementación. En particular, con los requisitos técnicos y legales exigidos por la Ley General del Ambiente (ley 25.675), para lo cual es necesario disponer de los permisos pertinentes, emitidos por los organismos competentes, previa evaluación de sus impactos ambientales (mediante estudios ambientales sostenidos sobre bases científicas sólidas) y debate en instancias participativas, con acceso a la información relativa a la totalidad del ciclo de vida del proyecto en cuestión (ver escritos del 29/04/13 y 07/09/11 en los Exptes. Nº 137/05 y 17/05, respectivamente).
Sin perjuicio de lo expuesto en los Exptes. Nº 257/05 y 151/05 sobre la materia en análisis, a continuación nos referiremos exclusivamente al Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui (en adelante "STDB").-
a)Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui La construcción y puesta en marcha de la Planta de Pretratamiento Berazategui es un avance positivo, que constituye una mejora sustancial en la infraestructura sanitaria del Área Metropolitana de Buenos Aires. Sin perjuicio de ello, es preciso continuar con las restantes acciones involucradas en el STDB, sobre las cuales se debe informar detalladamente en lo sucesivo.
Cabe recordar que la construcción de la planta fue prevista en el marco de un sistema que incluye también la construcción de un emisario subfluvial de 7.5 km. La obra fue considerada prioritaria para mejorar la prestación del servicio, así como también para evitar impactos ambientales negativos en el Río de la Plata.
El plan consiste en retener en la planta los sólidos que el efluente cloacal contiene (arenas y grasas) y, a través de los difusores que posee el emisario subfluvial, disponer el liquido tratado en el cuerpo receptor (Río de la Plata). Según informa AySA en su página web , el río tiene capacidad para degradar el efluente y asimilarlo en tiempo adecuado (capacidad de autodepuración). Estudios que no se encuentra publicado y que esta parte no tuvo a la vista, de lo que se deja constancia.
En consecuencia, el proyecto de implementación del STDB consta de dos etapas que deben analizarse conjuntamente. La primera de ellas, la cual según el informe presentado en autos se encuentra finalizada, incluye la construcción y puesta en marcha de la planta de pretratamiento. La segunda consiste en la construcción y puesta en marcha de un nuevo emisario subfluvial de 7.5 km de longitud, con difusores a lo largo de los 3 km más alejados de la costa.
Consideramos que los informes de avance deberían incluir el estado del sistema completo, con plazos asignados a las obras faltantes. Así han sido contempladas las intervenciones en la sentencia de la Cámara y en el convenio suscripto por las autoridades. Su análisis no debiera fragmentarse ya que, como expresó el máximo tribunal, "el proyecto que actualmente se encuentra en ejecución forma parte de un plan mediante el cual se pretende dar una solución integral al problema de la contaminación existente en las aguas del Río de la Plata" (28/07/09, Considerando 17º).
Dado que se desconoce el inicio de obra de la segunda etapa -prevista en el convenio para el período 2005/2008-, y que ésta es un componente esencial del STDB, solicitamos a V.S. que ordene a AySA la presentación de un cronograma de obras e informes periódicos de avance sobre la totalidad del STDB, en particular respecto a la construcción y puesta en servicio del emisario subfluvial de 7,5 km.
Por otro lado, es importante tener presente que actualmente opera un emisario subfluvial de 2,5 km de longitud (5 km menor que el planificado y con 2,9 km menos de difusores). El mismo continuará operando con la puesta en servicio de la nueva planta de pretratramiento, hasta que se encuentre finalizado el nuevo emisario. Ello plantea un segundo interrogante: ¿cuál será el impacto de la operación de la nueva planta con un emisario de menor longitud al que corresponde para alcanzar el tratamiento planificado?
Es sabido que una menor longitud del emisario implica una menor difusión y un mayor impacto sobre la costa. AySA debe informar con claridad sobre la interacción de la nueva planta de pretratamiento y el emisario existente (no considerando un futuro emisario, cuya fecha de inicio de obra es incierta). En particular, si se agrava o mejora la situación existente. Por ende, la empresa debe precisar la calidad y caudal final del efluente que será liberado por la planta a través de cada uno de los emisarios, y sus impactos.-
b)Plan de Gestión Ambiental El STDB debe preservar la calidad ambiental del cuerpo receptor de los efluentes pretratados, con el objeto de mejorar las condiciones ambientales existentes y no ocasionar daño ambiental. En ese sentido, AySA debe organizar una estrategia ambiental del proyecto completo a fin de asegurar la adecuada atención de los posibles impactos identificados en la Evaluación de Impacto Ambiental y el monitoreo de las variables ambientales que caracterizan la calidad del ambiente, en el marco de su Plan de Gestión Ambiental (en adelante "PGA").
Consideramos que el PGA debe incluir un Plan de Seguimiento y Control (PSC) y un Programa de Monitoreo Integral (PMI). A continuación se explicita cada herramienta:
a)El PSC contempla medidas de mitigación para los impactos ambientales significativos detectados en la EIA, por ejemplo, emisión de olores, generación de ruidos y eventuales vuelcos de efluentes sin tratar durante una situación de emergencia que ponga en riesgo el funcionamiento de las instalaciones (ver estudio obrante en la página web de AySA ). b)El PMI debería tener como finalidad controlar la calidad de los líquidos tratados, con el fin de prevenir impactos negativos sobre el ambiente. Este monitoreo incluye la calidad del efluente final (previo a su vuelco) y alteraciones en el cuerpo receptor, incluyendo análisis fisicoquímicos, de compuestos orgánicos, inorgánicos, bacteriológicos y bióticos tanto de agua como de sedimentos. El PGA de la segunda etapa, disponible en la página web de AySA, incluye un "Monitoreo Ambiental del Agua" para "los casos que corresponda", en el cual "se llevará a cabo el monitoreo de parámetros de calidad y los niveles freáticos en la zona de los Proyectos para comparar con los datos de la línea de base y detectar posibles desvíos" (Estudio de Impacto Ambiental del Emisario Subfluvial, Tomo I, pág. 242).
A nuestro entender, esta valiosa herramienta no debiera preverse para los indefinidos "casos que corresponda", sino que debe ser una actividad constante y obligatoria; lo que solicitamos sea ordenado por V.S.
c)Calidad de los efluentes y capacidad de carga del río Uno de los objetivos del PISA es mejorar las plantas de tratamiento de efluentes cloacales. A esos fines, entre otros, se elaboraron los planes directores de infraestructura; lo que implica un avance positivo respecto a la situación inicial, puesto que los efluentes cloacales son una de las principales fuentes de contaminación de los cursos de agua.
No obstante, conforme fuera expuesto en anteriores presentaciones, esta parte considera que el modo en que se controlan los vertidos de efluentes líquidos debe ser modificado. A nuestro entender, el control debe realizarse conforme a un criterio que contemple la carga total de contaminantes, tanto orgánicos como de otros elementos tóxicos que se arrojan a los cursos de agua, y no solamente en función de sus concentraciones en el efluente (como estipula el marco regulatorio). En el marco del Expte. Nº 03/05 se impulsa el criterio mencionado, el cual debiera extenderse al frente costero sur del Río de la Plata, lo que solicitamos tenga presente V.S.
Por otro lado, no debe soslayarse que el STDB, además de la construcción de la planta y el emisario, cuenta con un tercer componente esencial: la capacidad de autodepuración del Río de la Plata. Sin embargo no obra en autos un estudio sobre ésta etapa vital para el éxito del tratamiento planificado.
En el Estudio de Impacto Ambiental del Emisario Subfluvial se hace mención a un diagnóstico en el cual se habrían analizado antecedentes y recopilado bibliografía sobre diversos estudios en el Río de la Plata, con el cual se construyó una línea del tiempo esquematizada (Tomo I, pág. 254). Sin embargo en esta línea del tiempo no aparecen estudios de la capacidad de carga del cuerpo de agua y las limitaciones que en materia de vertidos ella implica.
Habida cuenta que el proceso tiene por objeto evitar impactos ambientales negativos en el río y la costa, y teniendo en cuenta la importancia de un estudio de la naturaleza antedicha, solicitamos a V.S. que requiera su acreditación en autos.-
d)Instrumentos de la política y gestión ambiental Hemos destacado en reiteradas oportunidades que las acciones que se ejecuten en el marco de este proceso deben llevarse a cabo en estricto cumplimiento a los instrumentos de la política y gestión ambiental establecidos en la ley 25.675 y demás leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. En particular, que la totalidad de las obras cuenten con sus correspondientes evaluaciones de impacto ambiental, aprobadas por las autoridades pertinentes, con instancias participativas y acceso a la información con carácter previo a su habilitación e inicio de ejecución.
Cabe recordar que la CSJN exigió que se informe públicamente, de manera detallada y fundada, sobre las tareas tendientes a efectivizar el acceso al agua potable y a la red cloacal (Fallos 331:1622, Considerando 17º). Lo que, asimismo, tuvo en cuenta al disponer la acumulación de los presentes autos a la causa "Mendoza" (resolutorio IV).
Si bien se han ejecutado acciones en la dirección mencionada, la información aún debe profundizarse, actualizarse y ser accesible al público no experto en la materia (ver escrito del 28/05/2013, en el expte. Nº 201/05).
Habida cuenta de la relevancia de las obras bajo análisis para el cumplimiento del fallo del máximo tribunal en la causa "Mendoza", consideramos que se debe informar sobre ellas detalladamente por intermedio del portal web de la ACUMAR (www.acumar.gov.ar), "para el público en general", de un modo "concentrado", "claro", "accesible" y "actualizado"; y en formatos que garanticen su exposición asequible, legible, comprensible, estructurada y reutilizable por cualquier persona, de acuerdo a los lineamientos de gobierno abierto internacionalmente reconocidos.
El Plan Director de AySA, los informes de avance, los estudios sobre los cuerpos de agua, las evaluaciones de impacto ambiental y los demás datos en la materia no se encuentran actualmente en el portal del organismo, lo que solicitamos sea ordenado por V.S.
Por otro lado, en relación a los impactos ambientales del STDB, se conocen por intermedio de la página web de AySA los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) elaborados por la empresa; pero se carece de datos sobre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que deben realizar las autoridades competentes. En consecuencia, se desconocen el análisis, las observaciones y, en su caso, las modificaciones que pudieran haber formulado ellas. Por lo que solicitamos se acompañen las evaluaciones y se acrediten en autos las declaraciones de impacto ambiental pertinentes.-
VI.RESERVA DE CASO FEDERAL. Para la eventualidad que V.S. no hiciere lugar a lo peticionado en el presente escrito, se deja planteada la cuestión federal, por cuanto un fallo que así decidiera avalaría la conducta de la demandada que resulta violatoria de las garantías y derechos reconocidos por nuestro Máximo Tribunal importando asimismo, un desconocimiento de la sentencia dictada en esta causa.
Ello posibilita una presentación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por vía del recurso extraordinario, regulado en el art. 14 de la ley 48 y Acordada por la CSJN Nº 4/2007, y de conformidad con lo dispuesto en el Considerando 21º del fallo en ejecución.-
VII.PETITORIO. En razón de lo expuesto, solicito a V.S.:
1.Tenga por contestado en tiempo y forma el traslado ordenado.
2.Cite al Ministerio Público Fiscal a efectos que asuma la intervención que estime corresponder.
3.Requiera a la empresa AySA un cronograma de obras e informes periódicos de avance relativos a la totalidad del proyecto Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui. En particular, respecto al emisario subfluvial de 7,5 km.
4.Exija a AySA la presentación de informes sobre la interacción de la nueva planta con el emisario existente. En particular, cantidad y calidad de efluentes que dispondrá en el río, y sus impactos.
5.Ordene la realización de un monitoreo obligatorio sobre la calidad de agua del Río de la Plata en la desembocadura del emisario subfluvial y su acreditación trimestral en autos.
6.Tenga presente lo expuesto respecto al criterio de carga másica cuya inclusión en la reglamentación vigente se impulsa.
7.Requiera a AySA la presentación de estudios sobre la capacidad de carga y autodepuración del Río de la Plata.
8.Ordene a la empresa la presentación de las evaluaciones y declaraciones de impacto emitidas por las autoridades pertinentes.
9.Requiera a la ACUMAR la publicación en su página web del plan director de AySA, los informes de avance, los documentos referidos en este escrito y toda otra información relativa al saneamiento cloacal involucrado en el PISA, en formatos acordes a los lineamientos de gobierno abierto.
10.Tenga presente la reserva del caso federal efectuada. Proveer de conformidad. SERÁ JUSTICIA.-
Señor Juez:
Daniel J. Bugallo Olano, letrado apoderado del Defensor del Pueblo de la Nación, manteniendo el domicilio constituido en los autos, en el expediente C.MA-R Nº 52000259/2013, caratulado "MUNICIPALIDAD DE BERAZATEGUI C/ AGUAS ARGENTINAS S.A. / S/ CIVIL Y COMERCIAL - VARIOS", en virtud de la competencia transitoriamente atribuida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el expediente M. 1569. XI, caratulado "Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros, s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)", a V.S. digo:
I.OBJETO. Que en tiempo y forma, y siguiendo instrucciones de mi instituyente, vengo a contestar el traslado ordenado por V.S. a fs. 4911, en relación al informe presentados por Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (en adelante "AySA"), a fs. 4909/4910.
Asimismo, en cumplimiento de la manda de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en adelante "CSJN") de efectuar el control del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante "PISA") y del programa establecido en la sentencia, fortaleciendo la participación ciudadana, vengo a realizar las siguientes consideraciones respecto de los objetivos fijados en el fallo del 8 de julio de 2008.-
II.PRELIMINAR. Que el contenido del presente escrito es la resultante de la labor realizada y de las conclusiones alcanzadas por el CUERPO COLEGIADO cuya coordinación está a cargo del DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN y que se encuentra integrado por las siguientes organizaciones: ASOCIACION CIUDADANA POR LOS DERECHOS HUMANOS, ASOCIACIÓN DE VECINOS LA BOCA,CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, FUNDACIÓN AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES y FUNDACIÓN GREENPEACE ARGENTINA.-
III.ANTECEDENTES. Que los autos llegaron a conocimiento de la Excma. Corte Suprema de Justicia de la Nación luego de que la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata hiciera lugar a la medida cautelar solicitada por la Municipalidad de Berazategui, en el marco del juicio iniciado contra la empresa Aguas Argentinas S.A. respecto a los impactos ambientales negativos originados por la actividad de sus instalaciones en dicha localidad.
El tribunal de segunda instancia había ordenado a la empresa realizar las obras necesarias para la construcción y puesta en marcha de una planta depuradora de líquidos cloacales y para la prolongación del emisario cloacal existente, en un plazo de 18 meses. Además, había requerido la presentación de informes mensuales sobre el avance de las obras y su fiscalización por parte de la Subsecretaría de Recursos Hídricos de la Nación.
En fecha 28/07/09, la CSJN revocó el pronunciamiento referido (resolutorio II) y sustituyó la medida cautelar dictada (resolutorio III), ordenando "al Estado Nacional la culminación de las obras previstas en el convenio suscripto el 22 de septiembre de 2004, que fue ratificado por el decreto1885/04" (Considerando 18º).
El convenio -de acuerdo a lo expuesto en los considerandos del Decreto 1.885/2004- fue suscripto por la Municipalidad de Berazategui, la empresa Aguas Argentinas Sociedad Anónima y el Estado Nacional, con miras a "resolver el problema que diera origen a la convocatoria del Alto Tribunal".
A tales fines, previó "concluir la ejecución de las obras detalladas en el ANEXO I dentro del plazo que se indica" (término PRIMERO), e incluir "la realización de las obras que se detallan en el Anexo II (Obras a ejecutar en el periodo 2005/2008) en el plan de obras que resulte de la renegociación del contrato de concesión" (término SEGUNDO).
El ANEXO I contempló las siguientes "Obras a ejecutar en el año 2004": 1. Verificación y diagnóstico estructural; 2. Monitoreo del emisario; 3. Obras en Wilde; 4. Trabajos en Berazategui; 5. Estudios básicos en terrenos planta y traza emisario; 6. Anteproyecto emisario; 7. Proyecto planta. El ANEXO II contempló las siguientes "Obras a ejecutar en el período 2005/2008": 1. Prolongación emisario; 2. Planta Berazategui.
Por otro lado, "en atención a la vinculación de las obras a las que se refiere este pleito con las contempladas en el proyecto de saneamiento de la cuenca Matanza-Riachuelo examinadas (…) en la causa "Mendoza", en la cual se impuso a la Autoridad de Cuenca el deber de informar detallada y públicamente sobre el particular" (resolución del 28/07/2009, Considerando 19º), el tribunal cimero dispuso la acumulación de la presente a la causa M. 1569.XL "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo) (resolutorio IV).-
IV.CITACIÓN AL MINISTERIO PÚBLICO Que, en primer lugar, corresponde explicitar el alcance de la opinión que en este escrito se manifiesta, así como también advertir sobre la necesaria intervención del Ministerio Público Fiscal en la presente causa.
Cabe recordar que, en fecha 8 de julio de 2008, la CSJN dictó sentencia definitiva respecto a la recomposición y prevención de daños al ambiente en la cuenca Matanza Riachuelo (Fallos: 331:1622). En la misma, estableció un programa para el logro de los objetivos de mejorar la calidad de vida, recomponer el ambiente y prevenir daños (Cons. 17º), cuya ejecución compete a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (en adelante "ACUMAR"), sin perjuicio de la responsabilidad que primariamente les corresponde al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Cons. 16º).
Conforme a lo dispuesto, "el objeto del decisorio se orienta hacia el futuro y fija los criterios para que se cumpla efectivamente con la finalidad indicada". En consecuencia, el proceso relativo a la reparación del daño y la atribución de responsabilidades patrimoniales derivadas de conductas adoptadas en el pasado continúan bajo análisis de la CSJN (Cons. 15º) o fueron rechazadas para su entendimiento en instancia originaria por ante el máximo tribunal (Fallos: 329:2316).
En el marco descripto, se encomendó a esta Defensoría la conformación y coordinación de un Cuerpo Colegiado, integrado conjuntamente con las organizaciones de la sociedad civil Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos, Asociación de Vecinos La Boca, Centro de Estudios Legales y Sociales, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Greenpeace Argentina (resolutorio VI).
La Corte destacó especialmente la "plena autonomía que se le reconoce (al Defensor) al no recibir instrucciones de ningún otro poder del Estado" (cfme. art. 86 de la Constitución Nacional y ley 24.284), así como también su capacidad para recibir sugerencias de la ciudadanía y darles el trámite adecuado. En consecuencia, confió a esta institución la misión de recibir información actualizada y formular planteos concretos a las autoridades "para el mejor logro del propósito encomendado según criterios de igualdad, especialidad, razonabilidad y eficacia" (Cons. 19º).
Es así que el Cuerpo Colegiado interviene activamente con miras a fortalecer la participación ciudadana e impulsar las acciones destinadas a lograr un adecuado cumplimiento de los objetivos del fallo. Tarea que requiere de un monitoreo continuo del Plan Integral de Saneamiento Ambiental (en adelante "PISA") y de las acciones de los sujetos involucrados en la ejecución del programa establecido por la CSJN.
En el sentido expuesto es que infra se formulan observaciones en relación al informe de avance de las obras de la empresa AySA en el partido de Berazategui; lo que no obsta a que otras autoridades asuman la intervención que les compete en relación a las restantes cuestiones involucradas en autos.
Habida cuenta de la naturaleza del proceso y lo dispuesto en la normativa vigente y anteriores pronunciamientos judiciales, consideramos pertinente que V.S. cite en autos al Ministerio Público Fiscal, a efectos que asuma la intervención que estime corresponder.
Nótese que, al resolver lo atinente a la homologación del convenio citado en el acápite precedente, la Sala II de la Cámara Federal de Apelaciones de La Plata entendió que los derechos involucrados en la presente causa no son disponibles y que, por lo tanto, resultaba ineficaz el desistimiento de la acción formulado por la Municipalidad de Berazategui. No obstante, añadió que nada impedía que el Municipio pudiese, en el futuro, desistir de la acción intentada, pero que en tal caso, ésta debería ser continuada por el Ministerio Público.
Conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de dicha institución, ley 24.946, los fiscales ante la justicia de Primera Instancia Federal y Nacional de la Capital Federal, en lo civil y comercial, Contencioso Administrativo, Laboral y de Seguridad Social deben "hacerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo requiera de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Nacional, a fin de asegurar el respeto al debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo cumplimiento de la legislación, así como para prevenir, evitar o remediar daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la salud y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o paisajístico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan" (art. 41, inc. a).
La intervención del Ministerio Público en la causa "Mendoza" fue, asimismo, expresamente reconocida por la Excma. Corte en su resolución del 19/12/12. Oportunidad en la cual estimó "necesario recordar que en todos los casos deberá asegurarse la debida participación procesal de quienes invoquen, conforme a derecho, la calidad de afectados, así como el reconocimiento de las atribuciones constitucionales y legales del Ministerio Público Fiscal (Fallos: 315:2255), del Ministerio Público de la Defensa (conf. causa V.54.XLV "Villegas, Marcela Alejandra c/ Prefectura Naval Argentina", del 13 de marzo de 2012) y del Defensor del Pueblo de la Nación, especialmente en lo atinente a la tutela de derechos de incidencia colectiva" (Considerando 7º).-
V.OBSERVACIONES AL INFORME DE AVANCE Que el cumplimiento de los objetivos del fallo de la CSJN en la causa "Mendoza" exige dotar a la cuenca con infraestructura necesaria para satisfacer necesidades básicas de la población. La extensión de las redes de captación y las plantas de tratamiento en materia de saneamiento cloacal constituyen un aspecto central para mejorar la calidad de vida, prevenir daños en la salud y garantizar un ambiente sano.
El alcance limitado de la red y el tratamiento insuficiente de los efluentes captados por la misma redundan en el vertido de desechos cloacales a desagües pluviales, cuerpos de agua superficiales o pozos negros. Ello implica que se agrave la contaminación de cursos de agua cuya capacidad para depurar la carga orgánica que reciben, en algunos casos, se encuentra ampliamente superada, a la vez que un riesgo para la salud de la población.
Garantizar el acceso del 100% de las personas de la cuenca al servicio mencionado y dar a los efluentes cloacales un tratamiento adecuado demanda llevar adelante obras de gran envergadura. A tales fines, la ACUMAR supervisó los Planes Directores de las empresas AySA y ABSA, y éstas llevan a cabo actividades de expansión e incremento del tratamiento.
Al respecto, hemos sostenido que, siendo las obras en materia de saneamiento cloacal un componente esencial para una adecuada gestión ambiental de la cuenca, deben planificarse participativamente, evitarse demoras en su ejecución, así como también ser informadas públicamente de un modo actualizado y completo (ver escritos del 28/05/13 y 05/08/13 en los Exptes. Nº 201/05 y 309/05, respectivamente).
Asimismo, hemos manifestado que todo proyecto de impacto regional a realizarse en el marco del plan de saneamiento de la cuenca Matanza Riachuelo debe contar con la aprobación de la ACUMAR y cumplir con las condiciones ineludibles para su correcta implementación. En particular, con los requisitos técnicos y legales exigidos por la Ley General del Ambiente (ley 25.675), para lo cual es necesario disponer de los permisos pertinentes, emitidos por los organismos competentes, previa evaluación de sus impactos ambientales (mediante estudios ambientales sostenidos sobre bases científicas sólidas) y debate en instancias participativas, con acceso a la información relativa a la totalidad del ciclo de vida del proyecto en cuestión (ver escritos del 29/04/13 y 07/09/11 en los Exptes. Nº 137/05 y 17/05, respectivamente).
Sin perjuicio de lo expuesto en los Exptes. Nº 257/05 y 151/05 sobre la materia en análisis, a continuación nos referiremos exclusivamente al Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui (en adelante "STDB").-
a)Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui La construcción y puesta en marcha de la Planta de Pretratamiento Berazategui es un avance positivo, que constituye una mejora sustancial en la infraestructura sanitaria del Área Metropolitana de Buenos Aires. Sin perjuicio de ello, es preciso continuar con las restantes acciones involucradas en el STDB, sobre las cuales se debe informar detalladamente en lo sucesivo.
Cabe recordar que la construcción de la planta fue prevista en el marco de un sistema que incluye también la construcción de un emisario subfluvial de 7.5 km. La obra fue considerada prioritaria para mejorar la prestación del servicio, así como también para evitar impactos ambientales negativos en el Río de la Plata.
El plan consiste en retener en la planta los sólidos que el efluente cloacal contiene (arenas y grasas) y, a través de los difusores que posee el emisario subfluvial, disponer el liquido tratado en el cuerpo receptor (Río de la Plata). Según informa AySA en su página web , el río tiene capacidad para degradar el efluente y asimilarlo en tiempo adecuado (capacidad de autodepuración). Estudios que no se encuentra publicado y que esta parte no tuvo a la vista, de lo que se deja constancia.
En consecuencia, el proyecto de implementación del STDB consta de dos etapas que deben analizarse conjuntamente. La primera de ellas, la cual según el informe presentado en autos se encuentra finalizada, incluye la construcción y puesta en marcha de la planta de pretratamiento. La segunda consiste en la construcción y puesta en marcha de un nuevo emisario subfluvial de 7.5 km de longitud, con difusores a lo largo de los 3 km más alejados de la costa.
Consideramos que los informes de avance deberían incluir el estado del sistema completo, con plazos asignados a las obras faltantes. Así han sido contempladas las intervenciones en la sentencia de la Cámara y en el convenio suscripto por las autoridades. Su análisis no debiera fragmentarse ya que, como expresó el máximo tribunal, "el proyecto que actualmente se encuentra en ejecución forma parte de un plan mediante el cual se pretende dar una solución integral al problema de la contaminación existente en las aguas del Río de la Plata" (28/07/09, Considerando 17º).
Dado que se desconoce el inicio de obra de la segunda etapa -prevista en el convenio para el período 2005/2008-, y que ésta es un componente esencial del STDB, solicitamos a V.S. que ordene a AySA la presentación de un cronograma de obras e informes periódicos de avance sobre la totalidad del STDB, en particular respecto a la construcción y puesta en servicio del emisario subfluvial de 7,5 km.
Por otro lado, es importante tener presente que actualmente opera un emisario subfluvial de 2,5 km de longitud (5 km menor que el planificado y con 2,9 km menos de difusores). El mismo continuará operando con la puesta en servicio de la nueva planta de pretratramiento, hasta que se encuentre finalizado el nuevo emisario. Ello plantea un segundo interrogante: ¿cuál será el impacto de la operación de la nueva planta con un emisario de menor longitud al que corresponde para alcanzar el tratamiento planificado?
Es sabido que una menor longitud del emisario implica una menor difusión y un mayor impacto sobre la costa. AySA debe informar con claridad sobre la interacción de la nueva planta de pretratamiento y el emisario existente (no considerando un futuro emisario, cuya fecha de inicio de obra es incierta). En particular, si se agrava o mejora la situación existente. Por ende, la empresa debe precisar la calidad y caudal final del efluente que será liberado por la planta a través de cada uno de los emisarios, y sus impactos.-
b)Plan de Gestión Ambiental El STDB debe preservar la calidad ambiental del cuerpo receptor de los efluentes pretratados, con el objeto de mejorar las condiciones ambientales existentes y no ocasionar daño ambiental. En ese sentido, AySA debe organizar una estrategia ambiental del proyecto completo a fin de asegurar la adecuada atención de los posibles impactos identificados en la Evaluación de Impacto Ambiental y el monitoreo de las variables ambientales que caracterizan la calidad del ambiente, en el marco de su Plan de Gestión Ambiental (en adelante "PGA").
Consideramos que el PGA debe incluir un Plan de Seguimiento y Control (PSC) y un Programa de Monitoreo Integral (PMI). A continuación se explicita cada herramienta:
a)El PSC contempla medidas de mitigación para los impactos ambientales significativos detectados en la EIA, por ejemplo, emisión de olores, generación de ruidos y eventuales vuelcos de efluentes sin tratar durante una situación de emergencia que ponga en riesgo el funcionamiento de las instalaciones (ver estudio obrante en la página web de AySA ). b)El PMI debería tener como finalidad controlar la calidad de los líquidos tratados, con el fin de prevenir impactos negativos sobre el ambiente. Este monitoreo incluye la calidad del efluente final (previo a su vuelco) y alteraciones en el cuerpo receptor, incluyendo análisis fisicoquímicos, de compuestos orgánicos, inorgánicos, bacteriológicos y bióticos tanto de agua como de sedimentos. El PGA de la segunda etapa, disponible en la página web de AySA, incluye un "Monitoreo Ambiental del Agua" para "los casos que corresponda", en el cual "se llevará a cabo el monitoreo de parámetros de calidad y los niveles freáticos en la zona de los Proyectos para comparar con los datos de la línea de base y detectar posibles desvíos" (Estudio de Impacto Ambiental del Emisario Subfluvial, Tomo I, pág. 242).
A nuestro entender, esta valiosa herramienta no debiera preverse para los indefinidos "casos que corresponda", sino que debe ser una actividad constante y obligatoria; lo que solicitamos sea ordenado por V.S.
c)Calidad de los efluentes y capacidad de carga del río Uno de los objetivos del PISA es mejorar las plantas de tratamiento de efluentes cloacales. A esos fines, entre otros, se elaboraron los planes directores de infraestructura; lo que implica un avance positivo respecto a la situación inicial, puesto que los efluentes cloacales son una de las principales fuentes de contaminación de los cursos de agua.
No obstante, conforme fuera expuesto en anteriores presentaciones, esta parte considera que el modo en que se controlan los vertidos de efluentes líquidos debe ser modificado. A nuestro entender, el control debe realizarse conforme a un criterio que contemple la carga total de contaminantes, tanto orgánicos como de otros elementos tóxicos que se arrojan a los cursos de agua, y no solamente en función de sus concentraciones en el efluente (como estipula el marco regulatorio). En el marco del Expte. Nº 03/05 se impulsa el criterio mencionado, el cual debiera extenderse al frente costero sur del Río de la Plata, lo que solicitamos tenga presente V.S.
Por otro lado, no debe soslayarse que el STDB, además de la construcción de la planta y el emisario, cuenta con un tercer componente esencial: la capacidad de autodepuración del Río de la Plata. Sin embargo no obra en autos un estudio sobre ésta etapa vital para el éxito del tratamiento planificado.
En el Estudio de Impacto Ambiental del Emisario Subfluvial se hace mención a un diagnóstico en el cual se habrían analizado antecedentes y recopilado bibliografía sobre diversos estudios en el Río de la Plata, con el cual se construyó una línea del tiempo esquematizada (Tomo I, pág. 254). Sin embargo en esta línea del tiempo no aparecen estudios de la capacidad de carga del cuerpo de agua y las limitaciones que en materia de vertidos ella implica.
Habida cuenta que el proceso tiene por objeto evitar impactos ambientales negativos en el río y la costa, y teniendo en cuenta la importancia de un estudio de la naturaleza antedicha, solicitamos a V.S. que requiera su acreditación en autos.-
d)Instrumentos de la política y gestión ambiental Hemos destacado en reiteradas oportunidades que las acciones que se ejecuten en el marco de este proceso deben llevarse a cabo en estricto cumplimiento a los instrumentos de la política y gestión ambiental establecidos en la ley 25.675 y demás leyes de presupuestos mínimos de protección ambiental. En particular, que la totalidad de las obras cuenten con sus correspondientes evaluaciones de impacto ambiental, aprobadas por las autoridades pertinentes, con instancias participativas y acceso a la información con carácter previo a su habilitación e inicio de ejecución.
Cabe recordar que la CSJN exigió que se informe públicamente, de manera detallada y fundada, sobre las tareas tendientes a efectivizar el acceso al agua potable y a la red cloacal (Fallos 331:1622, Considerando 17º). Lo que, asimismo, tuvo en cuenta al disponer la acumulación de los presentes autos a la causa "Mendoza" (resolutorio IV).
Si bien se han ejecutado acciones en la dirección mencionada, la información aún debe profundizarse, actualizarse y ser accesible al público no experto en la materia (ver escrito del 28/05/2013, en el expte. Nº 201/05).
Habida cuenta de la relevancia de las obras bajo análisis para el cumplimiento del fallo del máximo tribunal en la causa "Mendoza", consideramos que se debe informar sobre ellas detalladamente por intermedio del portal web de la ACUMAR (www.acumar.gov.ar), "para el público en general", de un modo "concentrado", "claro", "accesible" y "actualizado"; y en formatos que garanticen su exposición asequible, legible, comprensible, estructurada y reutilizable por cualquier persona, de acuerdo a los lineamientos de gobierno abierto internacionalmente reconocidos.
El Plan Director de AySA, los informes de avance, los estudios sobre los cuerpos de agua, las evaluaciones de impacto ambiental y los demás datos en la materia no se encuentran actualmente en el portal del organismo, lo que solicitamos sea ordenado por V.S.
Por otro lado, en relación a los impactos ambientales del STDB, se conocen por intermedio de la página web de AySA los Estudios de Impacto Ambiental (EsIA) elaborados por la empresa; pero se carece de datos sobre la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que deben realizar las autoridades competentes. En consecuencia, se desconocen el análisis, las observaciones y, en su caso, las modificaciones que pudieran haber formulado ellas. Por lo que solicitamos se acompañen las evaluaciones y se acrediten en autos las declaraciones de impacto ambiental pertinentes.-
VI.RESERVA DE CASO FEDERAL. Para la eventualidad que V.S. no hiciere lugar a lo peticionado en el presente escrito, se deja planteada la cuestión federal, por cuanto un fallo que así decidiera avalaría la conducta de la demandada que resulta violatoria de las garantías y derechos reconocidos por nuestro Máximo Tribunal importando asimismo, un desconocimiento de la sentencia dictada en esta causa.
Ello posibilita una presentación ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por vía del recurso extraordinario, regulado en el art. 14 de la ley 48 y Acordada por la CSJN Nº 4/2007, y de conformidad con lo dispuesto en el Considerando 21º del fallo en ejecución.-
VII.PETITORIO. En razón de lo expuesto, solicito a V.S.:
1.Tenga por contestado en tiempo y forma el traslado ordenado.
2.Cite al Ministerio Público Fiscal a efectos que asuma la intervención que estime corresponder.
3.Requiera a la empresa AySA un cronograma de obras e informes periódicos de avance relativos a la totalidad del proyecto Sistema de Tratamiento por Dilución Berazategui. En particular, respecto al emisario subfluvial de 7,5 km.
4.Exija a AySA la presentación de informes sobre la interacción de la nueva planta con el emisario existente. En particular, cantidad y calidad de efluentes que dispondrá en el río, y sus impactos.
5.Ordene la realización de un monitoreo obligatorio sobre la calidad de agua del Río de la Plata en la desembocadura del emisario subfluvial y su acreditación trimestral en autos.
6.Tenga presente lo expuesto respecto al criterio de carga másica cuya inclusión en la reglamentación vigente se impulsa.
7.Requiera a AySA la presentación de estudios sobre la capacidad de carga y autodepuración del Río de la Plata.
8.Ordene a la empresa la presentación de las evaluaciones y declaraciones de impacto emitidas por las autoridades pertinentes.
9.Requiera a la ACUMAR la publicación en su página web del plan director de AySA, los informes de avance, los documentos referidos en este escrito y toda otra información relativa al saneamiento cloacal involucrado en el PISA, en formatos acordes a los lineamientos de gobierno abierto.
10.Tenga presente la reserva del caso federal efectuada. Proveer de conformidad. SERÁ JUSTICIA.-
