Defensoría del Pueblo de la Nación

BUENOS AIRES, 10 de septiembre de 2014
VISTO la actuación N° 430/11, caratulada: “BAGNASCO, Gabriela, sobre reclamo vinculado con la presunta denegatoria a la obtención del descuento para personas con discapacidad en una autopista”, y
CONSIDERANDO:
Que la presente actuación se inició por la derivación realizada por el Defensor del Pueblo de la Provincia de Buenos Aires, de la queja realizada por una ciudadana a raíz de la denegatoria de Autopistas del Oeste S.A. a aplicar el descuento por discapacidad contemplado en la ley provincial Nº 13.952, argumentado que se trata de una ley provincial, por lo que no abarca a la concesionaria en cuestión.
Que, habiéndose requerido informes al Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), éste respondió que “…en base a dictámenes emitidos por la Subgerencia de Asuntos Jurídicos del OCCOVI que sostienen que la Ley Nº 13.952 tiene carácter provincial con jurisdicción sobre todas las autopistas provinciales sujeta a la jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires cuyo tránsito estuviera sujeto al sistema de pago de peaje, y que este Órgano de Control tiene bajo su órbita el cumplimiento de los Contratos de Concesión sobre las Rutas Nacionales. Por estas razones, dicha ley no resulta aplicable dentro de nuestro ámbito de control…”.
Que, adicionalmente, el OCCOVI señaló que “…Asimismo, se informa que de acuerdo a la normativa aplicable las personas con discapacidades no se encuentran exentas de abonar peaje…”, y acompañó copia autenticada de la normativa de la concesionaria Autopista del Oeste S.A. referente a la cuestión bajo análisis, en la que se observa que dentro del listado taxativo de los usuarios exentos de pago, no se encuentra contemplado el caso de personas discapacitadas.
Que, en esta Institución se han recibido quejas de discapacitados que plantean similares situaciones, esto es, la negativa a eximirlos del pago de peajes, tanto en rutas nacionales como en las autopistas que conforman la red de acceso a la ciudad de Buenos Aires.
Que, esta cuestión no ha sido incorporada en las Cartas de Entendimiento en las que se renegociaron los contratos de la red de accesos a la ciudad de Buenos Aires, ni en los nuevos contratos de concesión de corredores viales.
Que, el completo y efectivo ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad sólo es posible con la plena y autónoma utilización en condiciones de seguridad del espacio físico en el cual éstos se ejercen.
Que, en el caso de las autopistas, las mismas separan amplios sectores del hábitat que sólo se comunican entre sí mediante los pasos que las cruzan. Si éstos no cumplen los requisitos establecidos por las normas de accesibilidad para personas con movilidad reducida, las mismas ven restringidos o impedidos sus derechos.
Que la reglamentación de los artículos 20, 21 y 22 del Sistema de Protección Integral de Discapacitados (Ley Nº 22.431), modificados por la Ley Nº 24.314, aprobada por el Decreto Nº 914/97 (su Anexo I) prescribe, en su artículo 2° “El cumplimiento de las previsiones contenidas en el citado Anexo, será requisito exigible para la aprobación correspondiente de los instrumentos de proyecto, planificación y la consiguiente ejecución de las obras, así como para la concreción de habilitaciones de cualquier naturaleza relativas a la materia de que se trata…”.
Que, el artículo 3º dispone: “Resultarán responsables del cumplimiento de la presente normativa -dentro de la órbita de sus respectivas competencias- los profesionales que suscriban proyectos, los organismos que intervengan en la aprobación y supervisión técnica, los fabricantes de los materiales que se utilicen en las obras en cuestión, los constructores que lleven a cabo las mismas, los técnicos que las dirijan, las personas y/o
entidades encargadas del control e inspección técnico-administrativo, así como toda persona física o jurídica que intervenga en cualquiera de las actuaciones y/o etapas contempladas en la ley de la materia y su Reglamentación y en los Códigos de Edificación; de Planeamiento Urbano y de Verificaciones y Habilitaciones y demás normas vigentes."
Que, por estas razones, el DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION oportunamente aconsejó, en el marco de la renegociación de los contratos de concesiones viales (red de acceso a Buenos Aires), que debe incorporarse al Plan de Inversiones, las obras y su correspondiente presupuesto para hacer accesibles a las personas con movilidad reducida los pasos peatonales que cruzan la autopista y las paradas de transporte automotor ubicadas en ella, en los términos a que obliga la normativa.
Que, asimismo, se consideró que debía establecerse la gratuidad del peaje para las personas con discapacidad.
Que dicha franquicia, podía ser acreditada por el distintivo de identificación a que se refiere el artículo 12 de la Ley Nº 19.279.
Que esta posición encontró fundamento en: a) el derecho reconocido a las personas con discapacidad por el inc. e) del artículo 22 del Decreto Nº 914/97 que establece el libre tránsito y estacionamiento para su vehículo personal con la sola acreditación del distintivo de identificación a que se refiere el artículo 12 de la Ley Nº 19.279; b) el bajo porcentaje de estos vehículos con relación al parque automotor total, razón por la cual la ecuación económico financiera de las empresas no se vería afectada por esta medida; c) la necesidad del uso de este tipo de vehículos por parte de las personas con discapacidad que pueden adquirirlo y que no pueden acceder a las unidades de los distintos modos de transporte público de pasajeros.
Que, no obstante lo antedicho, cabe recordar en este punto, que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) contiene el principio de igualdad entre los hombres, no como nivelación absoluta, sino como igualdad
relativa, propiciada por una legislación tendiente a compensar las desigualdades naturales.
Que, en el mismo sentido, nuestra Carta Magna expresamente propicia la igualdad real de oportunidades y de trato, el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución Nacional y por los Tratados Internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular, respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.
Que, es necesario destacar que la reglamentación de los derechos por parte de las autoridades, debe ser razonable y no debe, en modo alguno, resultar más gravosa que lo estrictamente necesario para lograr el objetivo buscado.
Que, esa limitación es un aspecto del principio de razonabilidad, consagrado en el artículo 28 de la CONSTITUCION NACIONAL.
Que, resulta una obligación ineludible del Estado Nacional, brindar protección integral a las personas discapacitadas, y promover acciones positivas que tiendan a neutralizar las desventajas que la discapacidad provoca en aquellas, de modo tal que puedan desempeñar un rol equivalente al que ejercen las personas que no sufren discapacidad alguna.
Que, conforme lo establece la Ley Nacional N° 22.431 (Sistema de Protección Integral para Personas con Discapacidad), a los individuos portadores de una dificultad no debería impedírseles desenvolverse en la vida diaria, correspondiendo al Estado garantizar la integración y equiparación de oportunidades para estas personas.
Que, basta para ello, recordar los postulados del artículo 1° de la citada ley, el cual enuncia “…Institúyese por la presente ley, un sistema de protección integral de las personas discapacitadas, tendiente a asegurar a éstas su atención médica, su educación y su seguridad social, así como a concederles las franquicias y estímulos que permitan en lo posible neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca y les den oportunidad,
mediante su esfuerzo, de desempeñar en la comunidad un rol equivalente al que ejercen las personas normales…”.
Que, en el mismo orden, a través de la Ley Nº 26.378, se aprobó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su protocolo facultativo, aprobados mediante resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 13 de diciembre de 2006.
Que, en la referida Convención se destaca que se decidió establecer un comité especial, abierto a la participación de todos los Estados Miembros y observadores de las Naciones Unidas para que examinase las propuestas relativas a una convención internacional amplia e integral para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidad, sobre la base de un enfoque holístico de la labor realizada en las esferas del desarrollo social, los derechos humanos y la no discriminación y teniendo en cuenta las recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos y de la Comisión de Desarrollo Social.
Que, en su Preámbulo se reconoce que la discapacidad es un concepto que evoluciona y que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias y las barreras debidas a la actitud y al entorno que evitan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás.
Que, asimismo se observa con preocupación que, pese a estos diversos instrumentos y actividades, las personas con discapacidad siguen encontrando barreras para participar en igualdad de condiciones con las demás en la vida social y que se siguen vulnerando sus derechos humanos en todas las partes del mundo.
Que, de igual manera, reconoce la importancia de la accesibilidad al entorno físico, social, económico y cultural, a la salud y la educación y a la información y las comunicaciones, para que las personas con discapacidad puedan gozar plenamente de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Que, en el artículo 4 de la citada Convención, los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se comprometen, entre otras cuestiones a:
a) Adoptar todas las medidas legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;
b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad;
c) Tener en cuenta, en todas las políticas y todos los programas, la protección y promoción de los derechos humanos de las personas con discapacidad;
d) Abstenerse de actos o prácticas que sean incompatibles con la presente Convención y velar por que las autoridades e instituciones públicas actúen conforme a lo dispuesto en ella.
Que, con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones previstas en la presente Convención que sean aplicables de inmediato en virtud del derecho internacional.
Que, en cuanto a la accesibilidad, se prescribe que a fin de que las personas con discapacidad puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones
abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: 1) Los edificios, las vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo; 2) Los servicios de información, comunicaciones y de otro tipo, incluidos los servicios electrónicos y de emergencia.
Que asimismo, los Estados Partes adoptarán medidas efectivas para asegurar que las personas con discapacidad gocen de movilidad personal con la mayor independencia posible, entre las que se destaca, facilitar la movilidad personal de las personas con discapacidad en la forma y en el momento que deseen a un costo asequible.
Que en el caso del transporte público automotor, la primigenia redacción acordada a la Ley N° 22.431 en el Capítulo IV, dispuso que las empresas de transporte colectivo terrestre sometidas al contralor de autoridad nacional debían transportar gratuitamente a las personas discapacitadas en el trayecto que mediare entre el domicilio del discapacitado y el establecimiento educacional y/o de rehabilitación al que debían concurrir.
Que, posteriormente el artículo 1° de la Ley N° 25.635, al modificar el segundo párrafo del inciso a) del artículo 22 de la Ley N° 22.431, conforme la redacción dispuesta por la Ley N° 24.314, incorporó otras causales para obligar al transporte gratuito de las personas con discapacidad, desde el domicilio de las mismas, eliminando al propio tiempo las limitaciones contenidas en cuanto al destino al que pueden concurrir.
Que mediante el Decreto Nº 38/04 se estableció, entre otras cuestiones que el certificado de discapacidad previsto por la Ley N° 22.431 y su modificatoria, la Ley N° 25.504, será documento válido para acceder al derecho de gratuidad para viajar en los distintos tipos de transporte colectivo terrestre, sometidos a contralor de la autoridad nacional, de corta, media y larga distancia, según lo establece la Ley N° 25.635.
Que así las cosas, tal como se estableció la gratuidad de pasajes para personas con discapacidad en el transporte público, fundamentándose ello en el artículo 22 de la Ley Nº 22.431, puede por analogía entenderse que en el caso de personas discapacitadas con transporte propio (no público) la gratuidad está representada por la eximición del pago del peaje.
Que en el mismo sentido, efectuándose una interpretación armónica de todo el plexo normativo vigente, resulta ineludible que el Estado Nacional establezca la gratuidad de los peajes en rutas y/o autopistas concesionadas para las personas con discapacidad que circulen en transporte propio.
Que, a los fines de garantizar debidamente los derechos de estos grupos vulnerables, reconocidos por la Constitución Nacional y por los Tratados Internacionales vigentes sobre la Protección Integral de las Personas con Discapacidad, a través de la Resolución D.P. Nº 86/11 se recomendó al señor MINISTRO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS que arbitre las medidas necesarias para que se aplique, en todas las rutas nacionales del país, y en las Redes de Acceso a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la exención del pago de peaje para todas las personas discapacitadas que se desplacen en su vehículo personal, con la sola acreditación del distintivo de identificación a que se refiere el artículo 12 de la Ley Nº 19.279.
Que, la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas informó su adhesión al pedido formulado por la Defensoría del Pueblo de la Nación.
Que, en julio de 2011 el OCCOVI informó, entre otras cuestiones que, el señor Ministro de Planificación instruyó a ese Organismo para que avance en la elaboración de un proyecto de ley que conceda franquicia para los peticionantes, para ser girado al Honorable Congreso de la Nación, el cual ya había sido elaborado y se encontraba tramitando por expediente OCCOVI Nº 397/2011.
Que, con posterioridad, el Órgano de Control de las Concesiones Viales informó que las actuaciones fueron giradas a la Dirección Nacional de Vialidad.
Que, la Dirección Nacional de Vialidad, en enero de 2012 indicó a esta Defensoría que paralelamente al proyecto de Ley aludido, se encontraba bajo análisis la viabilidad de efectuar una modificación a los contratos correspondientes a la Red de Concesiones Viales, que contemplen la exención del pago de peaje.
Que, así las cosas se precisó que, el expediente OCCOVI Nº 397/2011 se encontraba en la Subgerencia de Asuntos Jurídicos de la Dirección Nacional de Vialidad a los fines de elaborar un proyecto de resolución que apruebe transitoriamente la exención del pago de peaje a las personas con discapacidad comprendidas en el art. 2 de la ley Nº 22.431 en la Red de Concesiones Viales de Jurisdicción Nacional.
Que, la Dirección de Vialidad dio intervención al INADI quien se expresó a favor de extender la exención del pago de peajes para personas con discapacidad.
Que, a pesar del tiempo transcurrido y de las requisitorias efectuadas desde esta Institución, hasta la fecha -es decir, a TRES años de haberse notificado la resolución- la Dirección Nacional de Vialidad no dispuso medida transitoria alguna para hacer aplicable la eximición del pago de peaje.
Que, resulta importante destacar que la Ley Provincial Nº 13.952 estableció la eximición del pago de peaje para las rutas de la provincia de Buenos Aires, en tanto que la Ley Nº 1893 estableció en su art. 1 que “…En las autopistas urbanas de la Ciudad de Buenos Aires cuyo tránsito esté sujeto al pago de un peaje se otorgará un Pase Libre a los vehículos que circulen con el Símbolo Internacional de Libre Tránsito y Estacionamiento (Ley Nacional N° 19.279 y normas modificatorias y reglamentarias )…”.
Que, habida cuenta de la existencia del marco normativo que contempla los derechos de las personas con discapacidad, esto es, convenciones internacionales y leyes
citadas, sólo resta al Poder Administrador reglamentar la exención de los peajes, sin necesidad de norma alguna con jerarquía de ley. Las normas, como hemos expuesto, ya han sido sancionadas; resta únicamente hacerlas efectivas por vía reglamentaria.
Que, permanentemente se reciben consultas vinculadas con esta cuestión desde distintos puntos del país.
Que, son muy variados los fundamentos de quienes solicitan esta eximición. Vale citar como ejemplo, el caso de un joven con una discapacidad visual que reside en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y requiere ser trasladado varias veces por semana a un Centro de Rehabilitación en la localidad de Pilar, provincia de Buenos Aires. Otro caso, resulta ser el de una persona que también debe trasladarse habitualmente a través de Autopistas del Oeste a su lugar de trabajo. En otra actuación, la interesada también solicitó la eximición en razón de tener que trasladarse para realizar tratamientos médicos en el Hospital Posadas.
Que es misión del DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN proteger los derechos fundamentales e intereses de los individuos, de grupos y de la comunidad en general, frente a actos u omisiones que impliquen -por parte de la administración pública nacional y entes descentralizados-, el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, abusivo, arbitrario, discriminatorio, negligente, gravemente inconveniente o inoportuno de sus funciones.
Que, en virtud de todo lo expuesto, y toda vez que hasta la fecha las personas con discapacidad continúan abonando los peajes, lo que constituye una clara desprotección de sus derechos y, por ende una afectación a sus intereses económicos garantizados por el artículo 42 de la Constitución Nacional, se entiende necesario conforme a las previsiones del artículo 28 de la Ley N° 24.284, exhortar al Señor JEFE DE GABINETE DE MINISTROS que instruya al Señor MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS para que de manera urgente haga efectiva la
exención de pago del peaje de la Red de Concesiones Viales Nacionales para todas las personas discapacitadas que se desplacen en su vehículo personal con la acreditación del distintivo de identificación a que refiere el artículo 12 de la ley Nº 19.279.
Que la presente medida se dicta conforme lo establecido por el artículo 86 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, Ley N° 24.284 y normas concordantes, como así también la autorización conferida por los Sres. Presidentes de los bloques de la Unión Cívica Radical y del Frente para la Victoria del Honorable Senado de la Nación y de la Comisión Bicameral Permanente de la Defensoría del Pueblo de la Nación del Honorable Congreso de la Nación ratificada por su Resolución Nº 1/14 del 23 de abril de 2014.
Por ello,
EL SECRETARIO GENERAL DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN
RESUELVE:
ARTICULO 1°.- Exhortar al Señor JEFE DE GABINETE DE MINISTROS para que instruya al señor MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS para que de manera urgente haga efectiva la exención de pago del peaje de la Red de Concesiones Viales Nacionales para todas las personas discapacitadas que se desplacen en su vehículo personal con la acreditación del distintivo de identificación a que refiere el artículo 12 de la ley Nº 19.279.
ARTICULO 2º.- Poner en conocimiento de la presente a la COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN del HONORABLE CONGRESO DE LA NACIÓN.
ARTICULO 3º.- Regístrese; notifíquese y resérvese.
RESOLUCIÓN Nº 25/14