Bosques Nativos: El DPN recomendó dictar las leyes provinciales de ordenamiento territorial de bosques nativos
La Defensoría del Pueblo de la Nación instó a las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y La Rioja a dictar las leyes de ordenamiento territorial de los bosques nativos.
7 de diciembre de 2013
footer@@ BUENOS AIRES, 6 de diciembre de 2013 VISTO:
La actuación Nº 6443/10 caratulada: "Investigación vinculada a la verificación del cumplimiento del ordenamiento de los bosques nativos por parte de las distintas jurisdicciones conforme el art. 6 de la ley 26.331", y
CONSIDERANDO:
Que en la misma se investiga en forma integral la implementación en todo el país de la ley Nº 26.331 conocida como "Ley de Bosques" que establece los "presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad".
Que tal como lo establece el artículo 41 de la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente Nº 25.675, los presupuestos mínimos establecidos por el Congreso de la Nación y sus normas reglamentarias son de aplicación obligatoria para todos los niveles de gobierno: Nacional, Provincial y Municipal.
Que la política para la protección de los bosques nativos que establece la ley Nº 26.331 tiene, en lo que aquí nos ocupa, dos componentes fundamentales, uno referido al ordenamiento ambiental del territorio, que establece las categorías de protección de los bosques y un segundo componente organizado a travésdel Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, que establece un sistema de incentivoseconómicos.
Que ambos componentes resultan necesarios para un adecuado cumplimiento de los presupuestos mínimos de protección, por cuanto su éxito depende no sólo de la existencia de normas deordenamientoambientaly de regulación de las actividades antrópicas, sino que se nutre también de un sistema integrado de incentivos que logren un balance adecuado entre el uso del poder de policía estatal y el apego voluntario a las normas (conf. arts. 6 y 30 de la Ley Nº 26.331, y art. 8 incs. 1 y 6 de la Ley Nº 25.675).
Que el cumplimiento del primer componente, el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN) de cada jurisdicción, es un primer paso ineludible en la evaluación de la implementación de la ley que protege los Bosques Nativos. Por tanto, resulta imperativo verificar que las autoridades locales cumplan con el mandato del artículo 6 de la ley 26.331.
Que el mismo artículo 6 establece el plazo de un año para realizar dicho ordenamiento territorial, en el que se clasifiquen los bosques nativos del territorio provincial según las diferentes categorías de conservación: rojo o categoría I para los bosques de muy alto valor de conservación que no deben transformarse; amarillo o categoría II para los bosques de mediano valor de conservación que mediante actividades de restauración pueden tener un valor alto de conservación; y verde o categoría III para los bosques de bajo valor de conservación que pueden transformarse parcialmente o en su totalidad.
Que la ley 26.331 establece que las categorías de conservación antes mencionadas deben fijarse de acuerdo a los criterios de sustentabilidad definidos en el Anexo I de la misma, fijando además la obligación de que su realización se lleve a cabo mediante un proceso participativo.
Que hasta tanto cada jurisdicción realice el correspondiente OTBN, la mencionada ley suspende la posibilidad de autorizar desmontes (artículos 7 y 8). Que, en lo referido al segundo componente de la política ambiental de bosques, es decir al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, la ley establece que a fin de poder acceder al mismo las provincias deberán aprobar sus Ordenamientos territoriales mediante ley provincial. Que esta disposición legal fue reglamentada mediante el decreto de presupuestos mínimos Nº 91/2009, que establece que para que los productores y los gobiernos provinciales puedan acceder a los fondos previstos, las autoridades provinciales de aplicación deberán remitir a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS): a) Copia certificada de la ley de aprobación del OTBN y de su publicación; b) Información cartográfica que permita individualizar con precisión las categorías de conservación establecidas y c) Información referida al nivel de coherencia de las categorías de conservación respecto de las provincias limítrofes que hayan aprobado por ley su Ordenamiento de Bosques Nativos (conforme art. 33 de la Ley y su decreto reglamentario). Que consultada por esta Defensoría del Pueblo respecto del cumplimiento de ambos componentes de la política de conservación de bosques, la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación informa que 18 provincias han finalizado y aprobado por ley provincial sus OTBN y que cuentan con la correspondiente acreditación. Estas provincia son: Catamarca, Chaco, Chubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán.
Que la efectiva implementación de la ley en estos casos, es materia de investigación en esta actuación en curso.
Que las restantes 5 provincias se encuentran en diferentes situaciones, las que se analizan seguidamente:
Que, en el caso de Buenos Aires y Entre Ríos, las autoridades locales de aplicación de la ley han elaborado proyectos de OTBN, los que no han sido a la fecha aprobados normativamente. Que, en la provincia de Buenos Aires, el ORGANISMO PROVINCIAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE informó que el proyecto de ley que elaboró fue elevado en 2011 y se encuentra actualmente en estudio en otras instancias del Poder Ejecutivo Provincial. Que, por su parte, la DIRECCIÓN DE RECURSOS NATURALES de la provincia de Entre Ríos informó que el proyecto de OTBN se encuentra para tratamiento en la Comisión de Tierras, Obras Públicas y Recursos Naturales de la Cámara de Diputados desde el 30 de julio de 2012.
Que en la provincia de La Rioja, el Poder Legislativo sancionó la ley provincial Nº 9.188 en junio de 2012 en la que se aprobaba el OTBN, la que no entró en vigencia por cuanto fue vetada por el Poder Ejecutivo provincial mediante el decreto 667/12. Que en consecuenciaestas tres provincias carecen de un ordenamiento territorial de sus bosques aprobado.
Que las otras dos provincias, Corrientes y Córdoba, han aprobado sus OTBN mediante ley provincial, aunque los mismos no fueron aún acreditados por la SAyDS por cuanto no se ajustan a los criterios de la ley nacional.
Que, en el caso de la provincia de Corrientes, está Defensoría del Pueblo realizó el seguimiento del proceso de desarrollo del ordenamiento territorial de bosques en la actuación Nº 3950/08 caratulada "solicitud de intervención ante presunto desmonte en la provincia de Corrientes".
Que en marzo de 2010, las autoridades de la DIRECCIÓN DE RECURSOS FORESTALES de la provincia de Corrientes presentaron ante esta Defensoría la metodología empleada y los resultados del Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos.
Que, en esa ocasión, se pudo observar que, si bien la provincia contiene superficies similares de bosques correspondientes a la región Parque Chaqueño y a la región Espinal, estos últimos se encontraban poco representados en las categorías I (rojo) y II (amarillo) por lo cual se reiteraron las recomendaciones vertidas en el Informe de Situación "Represa del Arroyo Ayuí Grande, Dpto. De Mercedes, Corrientes" (enero 2010) en el cual se destacaba la importancia del ecosistema de Espinal y se llamaba a la reflexión a los legisladores de la provincia de Corrientes para que "al momento de aprobar el Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos tengan en cuenta la implicancia del impacto acumulado que representan para la sociedad, y los ecosistemas locales, el conjunto de los desmontes y cambios en el uso de la tierra". Que, en abril de 2010, el OTBN de Corrientes fue aprobado por ley provincial 5.974 aunque, a la fecha no cuenta con la acreditación por parte de la SAyDS.
Que consultada la SAyDS respecto de los motivos por los cuales el OTBN de Corrientes no se encuentra acreditado, esa autoridad nacional informa que en la metodología propuesta por la provincia para su ordenamiento territorial algunos criterios de la ley 5.974, como "vinculación con otras comunidades naturales" (criterio 3), "estado de conservación" (criterio 6), "potencial forestal" (criterio 7) y "potencial de conservación de cuencas" (criterio 9), fueron valorizados en forma muy general por no contar con la información de base necesaria. Que, asimismo, la máxima autoridad nacional señala distintos problemas en la metodología y su implementación. Por un lado, la autoridad provincial no explica las razones de la valorización que se adopta para cada criterio ni los rangos que determinan la asignación final de un bosque a una categoría determinada. En particular, la SAyDS señala que los criterios adoptan distintos valores y son ponderados diferencialmente según el tipo de bosque, siendo el Espinal (que abarca más del 50% de la provincia) el que tiene los valores más bajos. Como resultado, en el 94% de este tipo de bosque quedó clasificado como categoría III (374.687 ha) pudiendo realizarse desmontes en él, pero ninguno fue clasificado como categoría I. Que, la SAyDS concluye que "si bien la metodología propuesta por la provincia de Corrientes considera todos los criterios contenidos en el Anexo I de la ley 26.331, la misma no refleja las proposiciones del propio informe. El resultado de ello es que los bosques de Espinal quedan totalmente desprotegidos desde el punto de vista de la conservación, siendo su especie característica, el ñandubay, endémica de esta región" (es decir, que no se encuentra en otras partes del país). Que, no obstante lo anterior, a fin de que se inicie el proceso de ejecución de la ley 26.331 en la provincia de Corrientes, la SAyDS propuso -a mediados de octubre del presente año- que la provincia ingrese al Fondo Nacional de Conservación de Bosques Nativos en forma excepcional para el período 2013, aclarando que deberá resolver los puntos de conflicto formalmente en una ley provincial para acceder a los beneficios en el 2014. Que, en este punto, es preciso aclarar que el Primer Inventario Nacional de Bosques Nativos, elaborado por la SAyDS en 2007, señala que los bosques de Espinal se redujeron drásticamente en los últimos 100 años debido al avance de la frontera agrícola. Y que, por otra parte, la región del Espinal tiene un grado de representación muy bajo en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas: las áreas que tienen un instrumento de creación legalmente adecuado cubren menos de 0,3 % de la superficie de estos bosques. En particular, la provincia de Corrientes no tiene ningún área protegida que incluya los bosques de ñandubay que son característicos de la región del Espinal en esta zona. Que, así las cosas, es necesario que el OTBN de Corrientes garantice la protección y el uso sustentable de los bosques de Espinal. Que, por su parte, en el caso de la provincia de Córdoba la ley de OTBN 9.814 presenta, a criterio de esta Defensoría, al menos tres inconsistencias con la ley 26.331: 1. promueve la realización de actividades productivas, conceptualizadas en la misma como "aprovechamiento sustentable", en bosques de alto valor de conservación clasificados como categoría I (o rojo), 2. autoriza el descenso de los bosques de categoría I "rojo" a categoría III "verde" si en la zona existe o se va a generar infraestructura para producción bajo riego, y 3. autoriza el desmonte para realizar actividades mineras en cualquier categoría de conservación. Que, en relación a lo anterior, es preciso aclarar que esta Defensoría del Pueblo se expresó recientemente en las resoluciones 63/13 y 64/13, en las cuales exhortó al Sr. Gobernador de la provincia de Córdoba a que promueva la adecuación de la ley provincial 9.814 en todos aquellos aspectos que no cumplan con los presupuestos mínimos de protección ambiental de la Ley Nacional mencionada. Que, así las cosas, a la fecha, las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y La Rioja no cuentan con OTBN. Y Córdoba y Corrientes tienen ordenamientos aún no acreditados por parte de las autoridades nacionales y por lo tanto tampoco se encuentran en condiciones de acceder al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Esto a pesar de la excepción antes mencionada. Que habiendo considerado la situación legal respecto de los ordenamientos territoriales y las condiciones de acceso al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos es preciso adentrarnos en el análisis de la situación de la pérdida de bosques en las provincias que aún no cumplieron con lo normado en la ley 26.331 ya que la misma indica que hasta tanto no se encuentren realizados los OTBN, las jurisdicciones no podrán realizar desmontes en su territorio (arts. 7 y 8). Que no obstante la prohibición de realizar desmontes, la estadística oficial de la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF) dependiente de la SAyDS, informa respecto de la provincia de La Rioja, que entre la sanción de la ley 26.331, a fines de 2007, y el 2011 se desmontaron 25.683 hectáreas. Que en la provincia de Córdoba, la UMSEF informa que durante el mismo período se perdieron 38.160 ha de bosques chaqueños, desconociéndose también en este caso la superficie desmontada correspondiente al Espinal. A esto se suma el desmonte de 7.961 ha, también de bosque chaqueño, a lo largo del año 2012 informado por la ONG Guyrá Paraguay (Resultados del Monitoreo de los Cambios de Uso de la Tierra, Incendios e Inundaciones del Gran Chaco Americano, Informe Final Año 2012. Abril 2013). Que aunque no existen datos oficiales respecto de la pérdida de bosques nativos en Buenos Aires y Entre Ríos, los vecinos del Espacio Intercuencas denunciaron ante esta Defensoría del Pueblo, en agosto de 2012, un desmonte en la selva ribereña de la costa de Bernal, provincia de Buenos Aires (Actuación Nº 4029/12). Asimismo manifestaron que, en 2012, existieron otros intentos de desmonte en la costa de Avellaneda y Quilmes para realizar proyectos inmobiliarios. Que, en la provincia de Entre Ríos, un estudio realizado por Francisco D. Maldonado, Walter F. Sione y Pablo G. Aceñolaza, publicado en la revista Ambiência en octubre de 2012, señaló que sólo en el Departamento San José de Feliciano, se perdieron casi 3.000 ha de bosques de Espinal entre agosto de 2009 y abril de 2011 (fs. 887-891). Asimismo, a mediados de 2013, los vecinos reclamaron por el desmonte de los bosques de la Toma Vieja en Paraná (fs. 892). Que adicionalmente, en julio de 2013 distintos medios de prensa difundieron datos de desmontes en la provincia proporcionados por la Dirección de Recursos Naturales de Entre Ríos, donde se consignaba una mayor cantidad de desmontes que en 2012 y relacionaban los mismos con el corrimiento de la frontera agrícola (fs. 893). Que de lo anterior, resulta que las provincias de Buenos Aires, Entre Ríos y La Rioja no han realizado su ordenamiento territorial de bosques nativos según las exigencias de la ley 26.331 ni han logrado implementar en forma efectiva la moratoria a los desmontes. Que asimismo, lo anterior pone de manifiesto que aquellas provincias queno adecuaron sus políticas a los reglamentos que les permiten acceder a los fondos de la ley nacional, como es el caso de Córdoba y Corrientes, continúan registrando desmontes en sus territorios. Que la desprotección de los bosques nativos compromete la calidad de vida y del ambiente ya que los mismos contribuyen en la regulación del clima, la retención de los suelos y de la humedad ambiente, la amortiguación de disturbios, el control de la erosión, la regulación hídrica, la producción de maderas y otras materias primas, el tratamiento de residuos y el ciclo de nutrientes; y proveen valores recreativos y estéticos que exceden la influencia meramente local. Que un reciente estudio realizado con imágenes satelitales a nivel mundial mostró que Argentina se encuentra entre los 15 países con mayor pérdida de bosques en los últimos 12 años, totalizando más de 4.500.000 ha (Hansen, M. et al 2013. High-Resolution Global Maps of 21st-Century Forest Cover Change. Science Vol 342). Que adicionalmente el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación (SAyDS) estiman que nuestro país ha perdido cerca del 70% de su cobertura boscosa original. En este contexto, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente declaró a la Argentina como "país en estado de emergencia forestal" lo cual indica la importancia de implementar todas las acciones tendientes al enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos conforme lo prevé la ley Nº 26.331. Que habiendo constatado la mora en aprobar los ordenamientos territoriales de bosques en las provincias mencionadas y la existencia de desmontes posteriores al dictado de la "Ley de Bosques", corresponde exhortar a las respectivas autoridades provinciales a fin de que implementen los presupuestos mínimos para la protección de los bosques nativos. Que la presente medida se dicta de conformidad con lo establecido por el artículo 13, párrafo primero, y el artículo 28 de la Ley Nº 24.284, modificada por la Ley Nº 24.379, el artículo 86 de la CONSTITUCION NACIONAL y normas concordantes.
Por ello,
EL ADJUNTO I DEL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION
RESUELVE:
Artículo 1º: EXHORTAR a los SEÑORES GOBERNADORES de las Provincias de BUENOS AIRES, ENTRE RÍOS, LA RIOJA a:
A.Impulsar la sanción y promulgación de leyes que aprueben el ordenamiento territorial de los bosques nativos (OTBN) cumpliendo los procedimientos participativos y requisitos ambientales exigidos por la ley de presupuestos mínimos de protección ambiental Nº 26.331. B.Tomar las medidas necesarias para hacer efectiva la moratoria de desmontes que establece la ley y evitar el daño ambiental que podría resultar de la pérdida de bosques nativos, medianteun estricto control sobre todas las actividades que pudieran degradarlo (emprendimientos inmobiliarios, agropecuarios, forestales, ganaderos y mineros, entre otros).
Artículo 2º EXHORTAR al SEÑOR GOBERNADOR de la Provincia de CORRIENTES a promover la adecuación de la ley Nº 5.974 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos y su respectiva reglamentación para que incorpore la protección de los bosques de la región del Espinal, y se ajuste a la Ley Nº 26.331 en todos aquellos aspectos que no cumplan con los presupuestos mínimos de protección ambiental de la Ley Nacional mencionada.
Artículo 3º INSISTIR al SEÑOR GOBERNADOR de laprovincia de Córdoba respecto a lo exhortado oportunamente en las Resoluciones 63/13 y 64/13.
Artículo 4º Poner en conocimiento de la presente resolución a la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLEDE LA NACIÓN, de los SEÑORES PRESIDENTES de las Cámaras de las respectivas Legislaturas Provinciales y de las AUTORIDADES de las comisiones legislativas locales con incumbencia ambiental.
Artículo 5º Regístrese, notifíquese en los términos del artículo 28 de la Ley Nº 24.284 y archívese.
RESOLUCION Nº 104/2013
Firmado
Anselmo Sella
Adjunto 1ro a cargo del
Defensor del Pueblo de la Nación
