Resolucion Nº 26/2014: El DPN exhortó a las autoridades nacionales y provinciales para asegurar la aplicacion de la ley de bosques en Salta.
El Defensor del Pueblo de la Nación, a través de su Secretario General Cpn. Carlos Haquim, exhortó a la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación a que fiscalice periódicamente el mantenimiento de los bosques nativos en Salta y que promueva, a través del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, las medidas necesarias para la restauración de los bosques protegidos que fueron desmontados.
17 de septiembre de 2014
BUENOS AIRES,
VISTO las actuaciones Nº 4013/11 caratulada: "Incumplimiento de la ley provincial de ordenamiento territorial de bosques nativos Nº 7543 de Salta", Nº 4132/11 caratulada: "Incumplimiento de la ley provincial de OTBN 7543 de Salta, en el municipio de Embarcación", Nº 3685/11 caratulada "Impacto Ambiental vinculado con Forestal", Nº 8882/12 caratulada "Impacto ambiental vinculado con desmontes en la provincia de Salta", Nº 740/14 caratulada: "Presuntos incumplimientos de la ley de bosques nativos en la provincia de Salta" y Nº 6443/10 caratulada "Defensor del Pueblo de la Nación sobre investigación vinculada a la verificación del cumplimiento del ordenamiento de los bosques nativos por parte de las distintas jurisdicciones conforme la Ley Nº 26.331", y CONSIDERANDO: Que en la actuación Nº 6443/10 se investiga en forma integral la implementación en todo el país de la Ley 26.331. Que los denunciantes de la actuación Nº 4013/11 informan que en el departamento de Embarcación hay talas y desmontes frecuentes en bosques categorizados como de alto valor de conservación en la ley 7.543 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos-OTBN de Salta. Que indican que son integrantes de comunidades indígenas y campesinos criollos cercanos a los parajes "Pozo de los Indios", "La Ceiba, "La Fortuna", "La mora vieja", "Pozo Hondo", "Las Llanas", "El Teniente" y "El Campamento" en la zona de Fortín Dragones, y que dependen de esos bosques para su sustento. Que en la actuación Nº 4132/11 los denunciantes corroboran lo anterior e informan que la situación se repite en otras zonas, existiendo una gran cantidad de comunidades originarias afectadas. Que los interesados de la actuación Nº 3685/11 también manifiestan su preocupación por la situación de las comunidades wichi frente a los desmontes llevados a cabo en las fincas del noroeste de la Ruta 34, entre la localidad de Embarcación y el río Bermejo (departamento de San Martín). Que adicionalmente, indican que se encuentran preocupados por las consecuencias ambientales derivadas de dichos desmontes, entre las que citan los aludes que ocurren frecuentemente en los meses de lluvia y que ponen en riesgo a la población circundante. Que en la actuación Nº 8882/12 los interesados denuncian que en la zona de Gral. Ballivián, departamento de San Martín, se pretenden desmontar predios categorizados como de mediano y alto valor de conservación en el OTBN y que, además, son territorios reclamados por las comunidades wichi San José -Chustaj Lhokwe,Cuchuy, "El Chorrito" de Corralito y Chaguaral. Que, en primer lugar, la Oficina de Salta de esta Defensoría realizó una reunión en la zona de Fortín Dragones con integrantes de 17 comunidades indígenas y 6 comunidades criollas de la zona afectada, que agrupan unas 6000 personas, recogiendo nuevas denuncias relacionadas con desmontes en bosques de mediano y alto valor de conservación. Que, por lo tanto, se torna prioritario evaluar la implementación de la ley de bosques por parte de la provincia de Salta. Que, para ello, esta Defensoría del Pueblo realizó pedidos de informes a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación para conocer el listado de desmontes y su localización geográfica, los datos del Registro Nacional de Infractores, y los fondos de la ley 26.331 enviados a Salta para conservar los bosques y fortalecer a la autoridad local de aplicación (fs 314-315 y 803-804 act. 6443/10; fs 415-416 act. 4013/11). Que adicionalmente, se solicitó a la FACULTAD DE AGRONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES (FAUBA) que coteje los datos de la SAyDS con los generados por esa Institución e informe los tipos de impactos que se derivan del proceso de desmonte (fs 477-478 act. 4013/11). Este trabajo fue realizado por investigadores de la FAUBA, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) vinculados al Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Que asimismo se consultaron a referentes que trabajan con distintas especies de fauna amenazada de la zona para conocer el impacto de los desmontes en la biodiversidad local (fs 679, 681, 683, 68, 685, 687 act. 4013/11). Que, en base a la información oficial sobre los predios deforestados en zonas prohibidas en el OTBN, se consultó a la SECRETARIA DE AMBIENTE de Salta si los terrenos desmontados habían sido previamente recategorizados y contaban con los permisos correspondientes (fs 297-298 y 467-468 act 4013/11), y se solicitó a la DIRECCIÓN DE INMUEBLES de la provincia los certificados de dominio de los predios (fs 295-296 y 469-470 act 4013/11). Que, adicionalmente, en julio de 2012 se realizaron dos visitas a la zona afectada, en compañía de personal del Defensor del Pueblo en Salta, para tomar contacto con las comunidades indígenas y los campesinos criollos afectados, corroborar las denuncias y ver cómo había evolucionado la problemática. Que durante estos viajes se recorrieron las comunidades La Chirola, Las Llanas, La Golondrina, La Paloma, Las Moras, Media Luna, Pozo El Bravo, La Fortuna, Monte Seco, Pozo Los Indios y El Vizcacheral. En la recorrida se entabló especial contacto con los referentes de las familias, los que manifestaron que se encuentran en un grave situación debido a la falta de reconocimiento de sus territorios ancestrales por parte del Estado y la tala indiscriminada en los mismos, a lo que se suman los deslindes y el cierre de caminos, todo lo cual provoca el aislamiento entre las diferentes comunidades, y entre ellas y su fuente de recursos (el bosque nativo). Que la situación fue consignada en un "Informe de Comisión" el cual fue remitido al Gobernador de la provincia de Salta, solicitando su pronta intervención para que evitar y subsanar el daño al ambiente y la vulneración a los derechos de los pobladores criollos e indígenas (Nota DP 7526/2012, fs 111-131 act 4013/11). Que el INTA y la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación estiman que la Argentina ha perdido cerca del 70% de sus bosques desde 1935 hasta el presente. Que la estadística oficial mostraba que, entre 1998 y 2002, se desmontaron cerca de 250 mil hectáreas de bosque nativo por año constituyendo "uno de los procesos de deforestación más fuerte de su historia"1 lo que producía que la tasa de deforestación de la Argentina fuese seis veces más alta que el promedio mundial. Que lo anterior condujo a que nuestro país fuese declarado "en estado de emergencia forestal" por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente2. Que, entre 2005 y 2008, esta Defensoría del Pueblo recibió numerosas consultas, reclamos y quejas sobre la deforestación masiva que se estaba realizando en la provincia de Salta para habilitar tierras para actividades productivas, solicitando se investigue el impacto que esto producía en los ecosistemas y para las comunidades locales. Que la investigación realizada en aquel entonces mostró que, entre enero de 2006 y diciembre de 2007 -es decir, hasta la promulgación de la Ley Nº 26.331-, se habían presentado 106 nuevos proyectos de deforestación en Salta los cuales, de concretarse, implicaban la pérdida de más de 500.000 hectáreas de bosque nativo. Que el 98% de estos proyectos de desmonte se localizaban en los 7 departamentos que integran el "eje productivo salteño": Anta, General Güemes, Gral. San Martín, Metán, Orán, Rivadavia y Rosario de la Frontera, es decir, en sitios que ya se encontraban fuertemente impactados por la pérdida de bosques, y donde habitaban cerca de quinientas comunidades indígenas y una población criolla de 13.000 pobladores rurales3 en estrecha relación con el monte nativo. Que esta información fue volcada en el informe "Deforestación en la provincia de Salta. Consecuencias biológicas y sociales" (2009), en el cual se recomendaba que, previo a autorizar nuevos desmontes, se evalúe el impacto conjunto de los emprendimientos en las tres dimensiones que constituyen el ambiente: ecológica, social y económica. El mismo fue remitido a la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Dino, Salas y otros c/ Salta, provincia de y Estado Nacional s/ amparo" y puesto en conocimiento del Honorable Congreso de la Nación. Que a fin de poner límites a este proceso de desmonte sostenido y preservar los bosques nativos aún en pie, a fines de 2007 se sanciona la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 y se establecen los instrumentos para la conservación de los bosques de nuestro país. Que estos instrumentos incluyen, entre otras herramientas, el ordenamiento ambiental del territorio a través de las categorías de protección de los bosques según su valor de conservación (OTBN); un sistema de incentivos económicos financiado por el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos; un Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos para promover las medidas de conservación, restauración, aprovechamiento y ordenamiento según proceda; y un Registro Nacional de Infractores para evitar otorgar nuevas autorizaciones de desmonte o aprovechamiento forestal a personas o entidades que hayan cometido infracciones previas.
Que la provincia de Salta realizó el Ordenamiento Territorial de sus Bosques Nativos (OTBN) estableciendo que existen 1.294.778 hectáreas de bosques en categoría I (rojo), 5.393.018 hectáreas en categoría II (amarillo) y 1.592.366 hectáreas en categoría III (verde). El mismo fue aprobado por Ley 7.543 el 16 de diciembre de 2008 y acreditado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Que, según informa la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación, entre 2010 y 2013 la provincia de Salta recibió más de 150 millones de pesos del presupuesto nacional para compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques nativos por los servicios ambientales que éstos brindan, y realizar el fortalecimiento institucional de la autoridad de aplicación de forma de poder relevar los bosques y realizar controles eficientes. Que, adicionalmente, está previsto remitir $ 33 millones para el año en curso (Resolución COFEMA 277/2014, Anexo III). Que, según informa la SECRETARIA DE AMBIENTE de Salta, estos fondos se están utilizando para evaluar y financiar proyectos de manejo y conservación de bosques, generar cartografía sobre flora y fauna para la toma de decisiones, elaborar los documentos técnicos para estandarizar la presentación de proyectos, implementar el Registro Nacional de Planes de Bosques Nativos, elaborar estadísticas de producción de productos forestales no madereros para impulsar las economías regionales, y aportar información a la base de datos del Sistema de Información Forestal; mientras que el Ministerio de Ambiente y Producción Sustentable se encuentra a cargo de la implementación de los fondos para fortalecimiento institucional (fs 715-723 act. 6443/10). Que, no obstante existir un OTBN acreditado con su correspondiente cartografía y contar con un flujo de dinero proveniente del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos en ejecución, la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación indica que, desde la sanción de la ley, se detectaron 166 desmontes en bosques categorizados en el OTBN de Salta como de muy alto valor de conservación (zona roja) que totalizan 19.700 hectáreas (fs 435-454, act. 4013/11).
Que la FAUBA, a través del Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, corrobora estos desmontes indicando que existe una alta coincidencia con la base de datos derivada de sus estudios con sensores remotos, informando que en la misma además se registran, para el periodo 2008-2013, 423 desmontes (16.745 hectáreas) en bosques de categoría I (rojo) que no se encuentran en los registros provistos por la SAyDS (fs 611-676, act. 4013/11) lo cual, de confirmarse, agravaría aún más la situación.
Que la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación informa que, a diferencia de lo sucedido en otras jurisdicciones, en la provincia de Salta se registró un aumento de la tasa anual de deforestación en el período 2011-2013 incluyendo bosques de categoría I y II, y situándola en valores similares a los registrados con anterioridad a la aprobación del OTBN (fs 452 act. 4013/11). En vista de lo informado por la FAUBA la tasa de desmonte podrá ser incluso más alta.
Que la Ley Nº 26.331 establece que no están permitidos los desmontes en bosques de categoría I (rojo) y II (amarillo), y que todo desmonte en categoría III (verde) requiere autorización (art. 13), lo cual implica que el productor está obligado a solicitarla y la Autoridad Local de Aplicación (la Secretaría de Ambiente provincial) tiene la responsabilidad de evaluar el pedido y, eventualmente, otorgar el permiso.
Que, según informa la SECRETARÍA DE AMBIENTE de Salta la mayoría de estos predios desmontados no habían sido recategorizados y no contaban con autorización de cambio de uso del suelo (fs 389-392, act. 4013/11).
Que, en este punto, corresponde hacer mención a que la provincia de Salta, mediante el decreto Nº 2211/10 permite las recategorizaciones prediales de bosques de categoría I y II hacia la categoría III en los casos en que la aplicación de los criterios de categorización a la escala predial -es decir, la que resulta o bien de la visualización directa o bien de la representación cartográfica que se limita a la superficie del predio en cuestión y no del entorno en que se encuentra inmerso- no coincida con la categoría que resulta de la aplicación de los mismos criterios a la escala 1:250.000 (apartado c.5), que es la escala prevista en el decreto 91/2009 (art. 6) reglamentario de la Ley Nº 26.331. Que, al respecto, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la Fundación Vida Silvestre Argentina y Greenpeace solicitaron la intervención del Defensor del Pueblo para que se investigue la situación de las recategorizaciones prediales en bosques de alto y mediano valor de conservación hacia categorías de menor valor de conservación por considerarlos violatorios de los objetivos de la Ley Nº 26.331 (actuación Nº 740/14). Que debe señalarse que el uso de una escala general, de poco detalle, para la realización de los OTBN (como es la 1:250.000) se relaciona con la necesidad de interpretar y clasificar los bosques a nivel de paisaje, es decir, de considerar masas boscosas de un tamaño tal que sean capaces de mantener los procesos ecológicos y proveer los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad (cfr. art. 3º inc. c y art. 1º, Ley Nº 26.331). La escala a la cual se manifiesta un paisaje tiene una extensión que, salvo contadas excepciones, supera la de un establecimiento4. Esto implica que si un predio degradado es parte de un paisaje categorizado como "rojo" o "amarillo", para mantener los servicios ambientales del conjunto, corresponde la recuperación del predio y no su desmonte. Que si bien estas recategorizaciones prediales podrían justificarse como un procedimiento de excepción en los casos en que se verifique un error en la cartografía del OTBN a la escala ordenada (conforme Resolución COFEMA 236/2012), es opinión de esta Defensoría del Pueblo que su aplicación a una escala de mayor detalle contraría la Ley Nº 26.331 ya que la misma no permite el desmonte o degradación de los bosques de alto y mediano valor de conservación ni el descenso de categoría de protección asignada a los mismos en la escala 1:250.000. Que, en efecto, el artículo 34 de la Ley Nº 26.331 faculta a la autoridad nacional a constatar periódicamente el mantenimiento de la superficie de bosque nativo y de las categorías declaradas en cada jurisdicción, a fin de otorgar los beneficios económicos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, y sólo admite al cambio de categoría cuando éste implica una situación mayor de protección, lo que constituye una clara aplicación del principio de no regresión.
Que la provincia de Salta ha recategorizado más de 14.000 hectáreas de bosques hacia categorías menores de conservación5.
Que esta Defensoría del Pueblo de la Nación ya se mostró contraria a las recategorizaciones de bosques que impliquen descensos de categoría, en las Resoluciones DP Nº 63/13 y 64/13.
Que, respecto de los desmontes en bosques de categoría I (rojo), el análisis de las matrículas catastrales y la titularidad de los dominios de los predios deforestados (fs 307-353 y 482-504, act 4013/11) mostró que 20 de los 36 grandes desmontes (aquellos cuya superficie era superior a 100 ha y que representan el 85% de la superficie deforestada) fueron realizados por reincidentes es decir, por propietarios que ya habían realizado un desmonte previo.
Que lo anterior implica que se trata de desmontes ilegales que podrían haberse evitado con mayores medidas de control, tanto en el terreno como a través de una estricta supervisión de los propietarios incluidos en el registro de infractores.
Que, respecto de esto último, la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación informó que, a pesar de que se realizaron las capacitaciones y se proveyó todo el material necesario, la provincia no completó el Registro Nacional de Infractores que ordena la Ley Nº 26.331 (art. 27), desoyendo las numerosas insistencias que la autoridad nacional viene realizando en ese sentido desde 2009 (fs 304-305, act. 4013/11).
Que a la pérdida de bosques de muy alto valor de conservación debe agregarse la deforestación de entre 100.000 (según la SAyDS) y 190.000 hectáreas (según la FAUBA) de bosques de mediano valor de conservación (categoría II o "amarillo") en el mismo período (fs 435-454 y 611-676, act. 4013/11), categoría en la cual tampoco está permitido el desmonte conforme el artículo 14 de la Ley Nº 26.331.
Que estos desmontes en bosques que debieran estar protegidos desde 2008 vienen a afectar la estructura y el funcionamiento de las selvas pedemontanas de las yungas y del bosque chaqueño, dos ecorregiones que registran la mayor dinámica de cambio de uso de la tierra en las últimas décadas.
Que los objetivos de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 incluyen promover la conservación de los bosques y regular la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo; y mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad (art. 4).
Que, por tanto, la situación que se verifica en la provincia de Salta es violatoria a la Ley de Presupuestos Mínimos Nº 26.331.
Que se entiende por presupuesto mínimo a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto establecer las condiciones necesarias para asegurar la protección ambientaly el derecho a un ambiente sano según lo previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional y en el art. 6º de la Ley Nº 25.675.
Que tal como lo establece el artículo 41 de la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente Nº 25.675, los presupuestos mínimos establecidos por el Congreso de la Nación y sus normas reglamentarias son de aplicación obligatoria para todos los niveles de gobierno: Nacional, Provincial y Municipal.
Que consultada específicamente sobre los impactos del desmonte masivo en la zona, la Dirección de Bosques de la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación, informa que "…a pesar de que existe poca información científica determinante, existen estudios parciales y locales que vinculan las alteraciones en la estructura del bosque con los fenómenos de torrencialidad catastróficos de los últimos años…" Que esto se debe a que los desmontes masivos producidos en zonas donde existe un fuerte contraste de relieve-como es el caso de la región salteña en donde se pasa de un ambiente de montaña (Yungas) a una llanura deprimida (Chaco Seco)- están vinculados al aumento de los riesgos de erosión y movimientos en masa en el primer ambiente, y de flujos torrenciales e inundaciones en las áreas planas. Sin la vegetación propia del lugar, la estructura de las laderas se vuelve cada vez más inestable, se acelera el escurrimiento superficial de las aguas, y la misma fluye a gran velocidad arrastrando las partículas del suelo, destruyendo puentes y caminos, aislando comunidades y cambiando la dinámica propia de los sistemas naturales. Que, por su parte, la FAUBA informa que los estudios realizados en la zona muestran que los cultivos que reemplazan al bosque en las áreas deforestadas tienen menor ganancia de carbono que la vegetación natural y presentan marcadas diferencias a lo largo del año y entre años (a diferencia de los bosques que son considerablemente más estables). Estos cambios en la dinámica del carbono tienen consecuencias directas en la provisión de servicios ecosistémicos como el control de la erosión y la regulación hídrica. Que, adicionalmente, sus investigaciones demostraron que, en la zona del chaco salteño, los sitios desmontados presentan un cambio inequívoco en la dinámica del aguaque determina mayores contenidos hídricos en el suelo, como consecuencia de la menor evapotranspiración, y lavado de sales en suelos desmontados y cultivados. Esto da lugar a un ascenso de las napas freáticas y, eventualmente, a la salinización de los suelos. Que, por otra parte, los suelos de textura fina presentes en el chaco salteño son fácilmente erosionables ante los procesos de desmonte. La ausencia de cobertura vegetal continua los expone a la energía calórica, lo que disminuye la disponibilidad hídrica para las plantas por la evaporación y produce la pérdida de la estructura del suelo por la volatilización del nitrógeno y el carbono: literalmentela materia orgánica "se quema"6 y el suelo pierde sus propiedades y se desertifica. Que, adicionalmente, los desmontes generan la desaparición de las especies de plantas y animales, y altera los ciclos migratorios de la fauna afectando la biodiversidad que nuestro país se comprometió a conservar en cumplimiento delConvenio sobre la Diversidad Biológica-CDB (Ley Nº 24.375).
Que existen numerosas evidencias de que la pérdida masiva de bosques que se registra en Salta está afectando negativamente las poblaciones de varias especies de aves y mamíferos, provocando una reducción de su área de distribución y abundancia, y generando aislamiento poblacional ya que los individuos no son capaces de desplazarse eficientemente a través de las zonas modificadas (fs. 677-687 y 718-719, act. 4013/11).
Que, en particular, los bosques de la provincia de Salta albergan cuatro especies de aves y nueve especies de mamíferos amenazados de extinción que dependen de este ecosistema para su supervivencia. Entre las aves se cuentan el águila coronada (Harpyhaliaetus coronatus), el guacamayo verde (Ara militaris), el loro alisero (Amazona tucumana), y el vencejo pardo (Cypseloides rothschildi)7 8. Por su parte, los mamíferos amenazados incluyen al yaguareté (Panthera onca), el ocelote (Leopardus pardalis), el tapir (Tapirus terrestris), el tatú carreta (Priodontes maximus), el pecarí de collar (Tayassu tajacu), el pecarí labiado (Tayassu pecari), el oso hormiguero grande (Myrmecophaga tridactyla), el chancho quimilero (Catagonus wagneri) y el cabasú chaqueño (Cabassous chacoensis); siendo estas dos últimas, además, especies exclusivas del norte de Argentina, sudeste de Bolivia y oeste de Paraguay9.
Que, en el caso particular de las aves,Aves Argentinas informa que los desmontes afectaron fuertemente dos Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves-AICAs (Chaguaral SA07 y Lomas de Olmedo SA11) y han comenzado a impactar en otras 5 AICAs, todas ellas con presencia de especies amenazadas. Además, los desmontes han afectado sitios representativos del Área de Endemismos de Aves (EBA) "Yungas de Argentina y Sur de Bolivia", donde habitan especies de distribución geográfica restringida (exclusivas de la zona) como el loro alisero y el vencejo pardo (fs 726 act 4013/11).
Que, en particular para los grandes mamíferos la fragmentación, el deterioro y la pérdida de hábitat producida por los desmontes fueron identificadas como las principales amenazas para su conservación debido a los altos requerimientos territoriales de estas especies y al aumento de otras amenazas vinculadas con la transformación del paisaje como el mayor acceso de cazadores, el aislamiento de las poblaciones y los atropellamientos en las nuevas rutas10 11 12 13 14 15 16.
Que, para tener una idea de los requerimientos de hábitat de estas especies, se puede mencionar, como ejemplo, que el yaguareté, la especie con mayor nivel de amenaza en la zona ("en peligro crítico"13), posee un área de acción o territorio que puede alcanzar las 17.000 hectáreas16. Los individuos de las otras especies antes mencionadas tienen también amplias áreas de acción que oscilan entre las 1.000 y las 9.000 hectáreas, según cada caso12 14 17.
Que, por tanto, la conservación de éstas (y otras) especies requiere de una superficie continua de bosques y de garantizar una buena conectividad entre los parches boscosos remanentes. Siendo que estas cuestiones han sido contempladas para la realización del OTBN de Salta (art. 3 inc. 1 a 6 y art. 7 inc. 5, Ley 7.543), la pérdida de los bosques de categoría I (rojo) y II (amarillo) resultantes de ese proceso pone en riesgo la supervivencia de las mismas y afecta directamente la biodiversidad.
Que, en cuanto a los impactos sociales de los desmontes en Salta, son las comunidades indígenas y los criollos campesinos quienes se ven más afectados por pérdida de los bosques: su forma de sustento se basa en la agricultura de subsistencia, la caza y la recolección, y el uso generalizado de los productos forestales no maderables18. Que, por lo tanto, estas actividades tradicionales son altamente dependientes del acceso a los bosques en buen estado de conservación, e implicanuna coordinación entre los miembros de la familia, una forma de socialización. Que, para el pueblo wichí, toda el área donde se desarrollan las actividades de subsistencia constituye su territorio, lo cual no está sólo demarcado por su importancia económica sino también por los lugares sagrados y diversas referencias a nivel cultural e histórico. Así, se verifica que mantienen una relación de "pertenencia" para con su tierra y confieren identidad cultural a la misma asignando topónimos a los sitios significativos del entorno, lo cual convierte el espacio en un territorio culturalmente organizado19. Que, por tanto, la desaparición del bosque implica la pérdida de la lengua, las tradiciones y la singularidad wichí, anulando la posibilidad de supervivencia biológica y cultural, verificándose una situación similar para con los campesinos de tradición criolla. Que la gravedad de los impactos sociales fueron previamente informados por esta Defensoría del Pueblo al Gobernador de la provincia de Salta por Nota DP Nº 3307/III del 21 de agosto próximo pasado (fs 599-601, act. 4013/11). Que, en vista de lo anterior, se pone de manifiesto que los desmontes registrados en la provincia de Salta amenazan la supervivencia de las comunidades indígenas y criollas; disminuyen la biodiversidad en general y, en particular, empujan a la extinción a las especies que ya se encuentran amenazadas; modifican los ciclos de nutrientes y conducen al agotamiento químico del suelo; provocan la salinización de los terrenos; generan un aumento de la erosión y aceleran la desertificación; alteran la regulación hídrica, y aumentan la probabilidad de catástrofes naturales. Que la Ley General del Ambiente Nº 25.675, que establece la política ambiental para todo el territorio de la Nación, define "daño ambiental" como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos (art. 27).
Que, así las cosas, el desmonte de entre 20.000 y 40.000 hectáreas de bosques de alto valor de conservación como de 100.000 a 190.000 hectáreas de mediano valor de conservación implica sin duda un daño ambiental de incidencia colectiva.
Que, por tanto, esta actividad ilegal debe ser sancionada de manera ejemplar y debe procurarse la recomposición del ambiente dañado.
Que los desmontes en bosques de muy alto valor de conservación (categoría I) violan el art. 35, inc. d, de la ley 7.543 que establece una multa de hasta 10 millones de pesos y el decomiso de la producción, lo cual entendemos debería incluir lo producido en el campo luego del proceso de desmonte ilegal.
Que, adicionalmente, los predios desmontados deben mantener la categoría que tenían en el OTBN, y deben ser restaurados con cargo al titular o quien haya generado el daño (art 40, Decreto 91/2009).
Que la FAUBA informa que los estudios realizados en Salta por el Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección muestran que, si la modificación del ambiente no alcanza umbrales irreversibles, los bosques desmontados y cultivados pueden ser restaurados a partir de un proceso no manejado de sucesión ecológica. Esto implica que la sola interrupción de las prácticas agrícolas permite dar inicio al proceso de restauración y recuperación del bosque. Que los mismos estudios señalan que, en un plazo de una década, los bosques restaurados pueden recuperar buena parte de las funciones de los bosques originales, comolas asociadas con las ganancias de carbono y la dinámica del agua. Adicionalmente, los casos estudiados muestran inequívocamente que los servicios ecosistémicos pueden ser recuperados, al menos en una parte sustancial, en períodos del orden de dos décadas (fs 691-718, act 4013/11), lapso que podría reducirse implementando acciones de manejo y recuperación, lo que también redundaría en una mejor estructura y composición del bosque restaurado. Que es objetivo del Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos, a cargo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, promover las medidas de restauración necesarias (art. 12, inciso g,Ley Nº 26.331).
Que por todo lo expuesto corresponde recomendar a las autoridades de aplicación tanto nacional como provincial a fin de garantizar la efectiva vigencia de los derechos ambientales vulnerados.
Que la presente se dicta en virtud del artículo 86 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, las atribuciones que emanan de la Ley Nº 24.284, modificada por la Ley Nº 24.379, la autorización conferida al Secretario General de la Defensoría del Pueblo de la Nación por los Sres. Presidentes de los bloques Unión Cívica Radical y Frente para la Victoria de la Comisión Bicameral Permanente de la Defensoría del Pueblo del H. Congreso de la Nación, y la ratificación efectuada por la Resolución Nº 1/14 del 23 de abril de 2014 de esta Comisión.
Por ello,
LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA NACION
RESUELVE:
ARTÍCULO 1º-: EXHORTAR a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación que:
A.Fiscalice periódicamente el mantenimiento de la superficie de bosques nativos en Salta, en particular previo al otorgamiento de las partidas presupuestarias del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, y B.Promueva, a través del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, las medidas necesarias para la restauración de los bosques protegidos que fueron desmontados. ARTÍCULO 2º-: EXHORTAR al Sr. GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE SALTA que:
A.Profundice los mecanismos de control y complete, en forma urgente, el Registro Nacional de Infractores, B.Aplique, cuando corresponda, las máximas sanciones previstas en la ley provincial de ordenamiento territorial de bosques nativos Nº 7.543 para los propietarios que han realizado desmontes ilegales, incluyendo el decomiso de la producción generada en los campos desmontados, C.Impulse las medidas necesarias para la recomposición del ambiente dañado, incluidas, de corresponder, la realización de acciones judiciales por daño ambiental, en todos los casos en que se haya producido un desmonte en bosques protegidos, y D.Revise la normativa que permite las recategorizaciones prediales hacia menores categorías de conservación basadas en la discrepancia entre la escala predial y la cartografía del OTBN aprobado y acreditado, de modo de garantizar el principio de no regresión en materia de protección de bosques nativos. ARTÍCULO 3º-: Poner en conocimiento la presente resolución al PROCURADOR GENERAL de Salta y del Consejo Federal de Medio Ambiente-COFEMA.
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ARTÍCULO 4º-: Regístrese ynotifíquese en lostérminosdelartículo 28de laLey Nº 24.284.
RESOLUCIÓN Nº 26/2014
ANEXO BIBLIOGRÁFICO
1Monitoreo de Bosque Nativo. 2007. Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal. Dirección de Bosques. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Pp 11. 2Informe GEO ARGENTINA 2004. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación - Argentina. Pp. 159. 3Censo Nacional Agropecuario. 2002. Instituto Nacional de Estadística y Censos. 4Paruelo, J; Alcaraz-Segura, D y Volante, J. N. Capítulo 6: El seguimiento del nivel de provisión de los servicios ecosistémicos. En: Pedro Laterra, Esteban G. Jobbagy y José M. Paruelo (editores). Valoración de los Servicios Ecosistémicos: Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial.2011. pp. 718. Editorial INTA. 5Informe Nº 38/14 de Auditoría de Gestión Ambiental realizado en la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación sobre la implementación de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos, período 2007-junio 2013. Auditoría General de la Nación. 2014. pp. 201. 6Atlas de los Bosques Nativos Argentinos. 2003. Proyecto Bosques Nativos y Áreas Protegidas BIRF 4085-AR, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Dirección de Bosques. 7BirdLife Data Zone. BirdLife International 2012. http://www.birdlife.org. 8López-Lanús, B.; Grilli, P.; Coconier, E.; Di Giácomo, A.S. y Banchs, R. (editores).2008. Categorización de las aves de la Argentina según su estado de conservación. Aves Argentinas /AOP y Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Pp 64. 9The IUCN Red List of Threatened Species. 2014. Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza - UICN. Versión 2014.2. http://www.iucnredlist.org. Descargada el 24 de julio de 2014. 10Santos, T. y Tellería, J.L. 2006. Pérdida y fragmentación del hábitat: efecto sobre la conservación de las especies. Ecosistemas 15 (2): 3-12. 11Karanth, K.U. y Chellam, R. 2009. Carnivore conservation at the crossroads.Oryx, Volume 43(1), January 2009. 12Chébez, J.C. 2008. Los que se van. Fauna Argentina Amenazada. Tomo 3: 336 pp. Editorial Albatros. 13Ojeda, R. A.; Chillo, V. y Díaz Isenrath, G.B. (editores). 2012. Libro Rojo de los Mamíferos Amenazados de la Argentina. Editado por la Sociedad Argentina para el Estudio de los Mamíferos-SAREM. pp. 257. 14Chalukian, S.; de Bustos, S.; Lizárraga, L.; Varela, D.; Paviolo, A. yQuse, V. 2009. Plan de Acción para la Conservación del Tapir (Tapirus terrestris) en Argentina. Tapir Specialist Group, Proyecto de Investigación y Conservación del Tapir-NOA, WildLife Conservation Society y Dirección de Fauna de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. pp. 71. 15Informe del Segundo Taller Nacional para la Conservación del Yaguareté. Posadas, Misiones. 2006. pp. 21. 16Karina Schiaffino (editora). 2011. Plan de Acción para la Conservación de la Población de Yaguareté (Panthera onca) del Corredor Verde de Misiones.. Subcomisión Selva Paranaense para el Plan Estratégico Nacional de Conservación del Yaguareté. pp. 86. 17Parera, A. 2002. Los mamíferos de la Argentina y la región austral de Sudamérica. 1ra. Edición. pp. 454. Editorial El Ateneo. 18Seghezzo, L.; Buliubasich, C.E.; Paruelo, J.; Volante, J.N.; Somma, D.J.; Rodríguez, H.; Gagnon, S.; Hufty, M. 2011. Native Forests andAgriculture in Salta (Argentina): Conflicting Visions of Development. Journal of Environment & Development 20(3): 251-277. 19Buliubasich, C. y González, A.I (coordinadoras). 2006. Los Pueblos Indígenas de la Provincia de Salta. La posesión y el dominio de sus tierras. Departamento San Martín. Salta: CEPIHA / UNSa.
Documento Online:
http://issuu.com/defensordelpueblodelanacion/docs/desmonte_en_salta/1
VISTO las actuaciones Nº 4013/11 caratulada: "Incumplimiento de la ley provincial de ordenamiento territorial de bosques nativos Nº 7543 de Salta", Nº 4132/11 caratulada: "Incumplimiento de la ley provincial de OTBN 7543 de Salta, en el municipio de Embarcación", Nº 3685/11 caratulada "Impacto Ambiental vinculado con Forestal", Nº 8882/12 caratulada "Impacto ambiental vinculado con desmontes en la provincia de Salta", Nº 740/14 caratulada: "Presuntos incumplimientos de la ley de bosques nativos en la provincia de Salta" y Nº 6443/10 caratulada "Defensor del Pueblo de la Nación sobre investigación vinculada a la verificación del cumplimiento del ordenamiento de los bosques nativos por parte de las distintas jurisdicciones conforme la Ley Nº 26.331", y CONSIDERANDO: Que en la actuación Nº 6443/10 se investiga en forma integral la implementación en todo el país de la Ley 26.331. Que los denunciantes de la actuación Nº 4013/11 informan que en el departamento de Embarcación hay talas y desmontes frecuentes en bosques categorizados como de alto valor de conservación en la ley 7.543 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos-OTBN de Salta. Que indican que son integrantes de comunidades indígenas y campesinos criollos cercanos a los parajes "Pozo de los Indios", "La Ceiba, "La Fortuna", "La mora vieja", "Pozo Hondo", "Las Llanas", "El Teniente" y "El Campamento" en la zona de Fortín Dragones, y que dependen de esos bosques para su sustento. Que en la actuación Nº 4132/11 los denunciantes corroboran lo anterior e informan que la situación se repite en otras zonas, existiendo una gran cantidad de comunidades originarias afectadas. Que los interesados de la actuación Nº 3685/11 también manifiestan su preocupación por la situación de las comunidades wichi frente a los desmontes llevados a cabo en las fincas del noroeste de la Ruta 34, entre la localidad de Embarcación y el río Bermejo (departamento de San Martín). Que adicionalmente, indican que se encuentran preocupados por las consecuencias ambientales derivadas de dichos desmontes, entre las que citan los aludes que ocurren frecuentemente en los meses de lluvia y que ponen en riesgo a la población circundante. Que en la actuación Nº 8882/12 los interesados denuncian que en la zona de Gral. Ballivián, departamento de San Martín, se pretenden desmontar predios categorizados como de mediano y alto valor de conservación en el OTBN y que, además, son territorios reclamados por las comunidades wichi San José -Chustaj Lhokwe,Cuchuy, "El Chorrito" de Corralito y Chaguaral. Que, en primer lugar, la Oficina de Salta de esta Defensoría realizó una reunión en la zona de Fortín Dragones con integrantes de 17 comunidades indígenas y 6 comunidades criollas de la zona afectada, que agrupan unas 6000 personas, recogiendo nuevas denuncias relacionadas con desmontes en bosques de mediano y alto valor de conservación. Que, por lo tanto, se torna prioritario evaluar la implementación de la ley de bosques por parte de la provincia de Salta. Que, para ello, esta Defensoría del Pueblo realizó pedidos de informes a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación para conocer el listado de desmontes y su localización geográfica, los datos del Registro Nacional de Infractores, y los fondos de la ley 26.331 enviados a Salta para conservar los bosques y fortalecer a la autoridad local de aplicación (fs 314-315 y 803-804 act. 6443/10; fs 415-416 act. 4013/11). Que adicionalmente, se solicitó a la FACULTAD DE AGRONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES (FAUBA) que coteje los datos de la SAyDS con los generados por esa Institución e informe los tipos de impactos que se derivan del proceso de desmonte (fs 477-478 act. 4013/11). Este trabajo fue realizado por investigadores de la FAUBA, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) vinculados al Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección. Que asimismo se consultaron a referentes que trabajan con distintas especies de fauna amenazada de la zona para conocer el impacto de los desmontes en la biodiversidad local (fs 679, 681, 683, 68, 685, 687 act. 4013/11). Que, en base a la información oficial sobre los predios deforestados en zonas prohibidas en el OTBN, se consultó a la SECRETARIA DE AMBIENTE de Salta si los terrenos desmontados habían sido previamente recategorizados y contaban con los permisos correspondientes (fs 297-298 y 467-468 act 4013/11), y se solicitó a la DIRECCIÓN DE INMUEBLES de la provincia los certificados de dominio de los predios (fs 295-296 y 469-470 act 4013/11). Que, adicionalmente, en julio de 2012 se realizaron dos visitas a la zona afectada, en compañía de personal del Defensor del Pueblo en Salta, para tomar contacto con las comunidades indígenas y los campesinos criollos afectados, corroborar las denuncias y ver cómo había evolucionado la problemática. Que durante estos viajes se recorrieron las comunidades La Chirola, Las Llanas, La Golondrina, La Paloma, Las Moras, Media Luna, Pozo El Bravo, La Fortuna, Monte Seco, Pozo Los Indios y El Vizcacheral. En la recorrida se entabló especial contacto con los referentes de las familias, los que manifestaron que se encuentran en un grave situación debido a la falta de reconocimiento de sus territorios ancestrales por parte del Estado y la tala indiscriminada en los mismos, a lo que se suman los deslindes y el cierre de caminos, todo lo cual provoca el aislamiento entre las diferentes comunidades, y entre ellas y su fuente de recursos (el bosque nativo). Que la situación fue consignada en un "Informe de Comisión" el cual fue remitido al Gobernador de la provincia de Salta, solicitando su pronta intervención para que evitar y subsanar el daño al ambiente y la vulneración a los derechos de los pobladores criollos e indígenas (Nota DP 7526/2012, fs 111-131 act 4013/11). Que el INTA y la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación estiman que la Argentina ha perdido cerca del 70% de sus bosques desde 1935 hasta el presente. Que la estadística oficial mostraba que, entre 1998 y 2002, se desmontaron cerca de 250 mil hectáreas de bosque nativo por año constituyendo "uno de los procesos de deforestación más fuerte de su historia"1 lo que producía que la tasa de deforestación de la Argentina fuese seis veces más alta que el promedio mundial. Que lo anterior condujo a que nuestro país fuese declarado "en estado de emergencia forestal" por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente2. Que, entre 2005 y 2008, esta Defensoría del Pueblo recibió numerosas consultas, reclamos y quejas sobre la deforestación masiva que se estaba realizando en la provincia de Salta para habilitar tierras para actividades productivas, solicitando se investigue el impacto que esto producía en los ecosistemas y para las comunidades locales. Que la investigación realizada en aquel entonces mostró que, entre enero de 2006 y diciembre de 2007 -es decir, hasta la promulgación de la Ley Nº 26.331-, se habían presentado 106 nuevos proyectos de deforestación en Salta los cuales, de concretarse, implicaban la pérdida de más de 500.000 hectáreas de bosque nativo. Que el 98% de estos proyectos de desmonte se localizaban en los 7 departamentos que integran el "eje productivo salteño": Anta, General Güemes, Gral. San Martín, Metán, Orán, Rivadavia y Rosario de la Frontera, es decir, en sitios que ya se encontraban fuertemente impactados por la pérdida de bosques, y donde habitaban cerca de quinientas comunidades indígenas y una población criolla de 13.000 pobladores rurales3 en estrecha relación con el monte nativo. Que esta información fue volcada en el informe "Deforestación en la provincia de Salta. Consecuencias biológicas y sociales" (2009), en el cual se recomendaba que, previo a autorizar nuevos desmontes, se evalúe el impacto conjunto de los emprendimientos en las tres dimensiones que constituyen el ambiente: ecológica, social y económica. El mismo fue remitido a la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Dino, Salas y otros c/ Salta, provincia de y Estado Nacional s/ amparo" y puesto en conocimiento del Honorable Congreso de la Nación. Que a fin de poner límites a este proceso de desmonte sostenido y preservar los bosques nativos aún en pie, a fines de 2007 se sanciona la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 y se establecen los instrumentos para la conservación de los bosques de nuestro país. Que estos instrumentos incluyen, entre otras herramientas, el ordenamiento ambiental del territorio a través de las categorías de protección de los bosques según su valor de conservación (OTBN); un sistema de incentivos económicos financiado por el Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos; un Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos para promover las medidas de conservación, restauración, aprovechamiento y ordenamiento según proceda; y un Registro Nacional de Infractores para evitar otorgar nuevas autorizaciones de desmonte o aprovechamiento forestal a personas o entidades que hayan cometido infracciones previas.
Que la provincia de Salta realizó el Ordenamiento Territorial de sus Bosques Nativos (OTBN) estableciendo que existen 1.294.778 hectáreas de bosques en categoría I (rojo), 5.393.018 hectáreas en categoría II (amarillo) y 1.592.366 hectáreas en categoría III (verde). El mismo fue aprobado por Ley 7.543 el 16 de diciembre de 2008 y acreditado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Que, según informa la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación, entre 2010 y 2013 la provincia de Salta recibió más de 150 millones de pesos del presupuesto nacional para compensar a las jurisdicciones que conservan los bosques nativos por los servicios ambientales que éstos brindan, y realizar el fortalecimiento institucional de la autoridad de aplicación de forma de poder relevar los bosques y realizar controles eficientes. Que, adicionalmente, está previsto remitir $ 33 millones para el año en curso (Resolución COFEMA 277/2014, Anexo III). Que, según informa la SECRETARIA DE AMBIENTE de Salta, estos fondos se están utilizando para evaluar y financiar proyectos de manejo y conservación de bosques, generar cartografía sobre flora y fauna para la toma de decisiones, elaborar los documentos técnicos para estandarizar la presentación de proyectos, implementar el Registro Nacional de Planes de Bosques Nativos, elaborar estadísticas de producción de productos forestales no madereros para impulsar las economías regionales, y aportar información a la base de datos del Sistema de Información Forestal; mientras que el Ministerio de Ambiente y Producción Sustentable se encuentra a cargo de la implementación de los fondos para fortalecimiento institucional (fs 715-723 act. 6443/10). Que, no obstante existir un OTBN acreditado con su correspondiente cartografía y contar con un flujo de dinero proveniente del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos en ejecución, la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación indica que, desde la sanción de la ley, se detectaron 166 desmontes en bosques categorizados en el OTBN de Salta como de muy alto valor de conservación (zona roja) que totalizan 19.700 hectáreas (fs 435-454, act. 4013/11).
Que la FAUBA, a través del Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección, corrobora estos desmontes indicando que existe una alta coincidencia con la base de datos derivada de sus estudios con sensores remotos, informando que en la misma además se registran, para el periodo 2008-2013, 423 desmontes (16.745 hectáreas) en bosques de categoría I (rojo) que no se encuentran en los registros provistos por la SAyDS (fs 611-676, act. 4013/11) lo cual, de confirmarse, agravaría aún más la situación.
Que la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación informa que, a diferencia de lo sucedido en otras jurisdicciones, en la provincia de Salta se registró un aumento de la tasa anual de deforestación en el período 2011-2013 incluyendo bosques de categoría I y II, y situándola en valores similares a los registrados con anterioridad a la aprobación del OTBN (fs 452 act. 4013/11). En vista de lo informado por la FAUBA la tasa de desmonte podrá ser incluso más alta.
Que la Ley Nº 26.331 establece que no están permitidos los desmontes en bosques de categoría I (rojo) y II (amarillo), y que todo desmonte en categoría III (verde) requiere autorización (art. 13), lo cual implica que el productor está obligado a solicitarla y la Autoridad Local de Aplicación (la Secretaría de Ambiente provincial) tiene la responsabilidad de evaluar el pedido y, eventualmente, otorgar el permiso.
Que, según informa la SECRETARÍA DE AMBIENTE de Salta la mayoría de estos predios desmontados no habían sido recategorizados y no contaban con autorización de cambio de uso del suelo (fs 389-392, act. 4013/11).
Que, en este punto, corresponde hacer mención a que la provincia de Salta, mediante el decreto Nº 2211/10 permite las recategorizaciones prediales de bosques de categoría I y II hacia la categoría III en los casos en que la aplicación de los criterios de categorización a la escala predial -es decir, la que resulta o bien de la visualización directa o bien de la representación cartográfica que se limita a la superficie del predio en cuestión y no del entorno en que se encuentra inmerso- no coincida con la categoría que resulta de la aplicación de los mismos criterios a la escala 1:250.000 (apartado c.5), que es la escala prevista en el decreto 91/2009 (art. 6) reglamentario de la Ley Nº 26.331. Que, al respecto, la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, la Fundación Vida Silvestre Argentina y Greenpeace solicitaron la intervención del Defensor del Pueblo para que se investigue la situación de las recategorizaciones prediales en bosques de alto y mediano valor de conservación hacia categorías de menor valor de conservación por considerarlos violatorios de los objetivos de la Ley Nº 26.331 (actuación Nº 740/14). Que debe señalarse que el uso de una escala general, de poco detalle, para la realización de los OTBN (como es la 1:250.000) se relaciona con la necesidad de interpretar y clasificar los bosques a nivel de paisaje, es decir, de considerar masas boscosas de un tamaño tal que sean capaces de mantener los procesos ecológicos y proveer los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad (cfr. art. 3º inc. c y art. 1º, Ley Nº 26.331). La escala a la cual se manifiesta un paisaje tiene una extensión que, salvo contadas excepciones, supera la de un establecimiento4. Esto implica que si un predio degradado es parte de un paisaje categorizado como "rojo" o "amarillo", para mantener los servicios ambientales del conjunto, corresponde la recuperación del predio y no su desmonte. Que si bien estas recategorizaciones prediales podrían justificarse como un procedimiento de excepción en los casos en que se verifique un error en la cartografía del OTBN a la escala ordenada (conforme Resolución COFEMA 236/2012), es opinión de esta Defensoría del Pueblo que su aplicación a una escala de mayor detalle contraría la Ley Nº 26.331 ya que la misma no permite el desmonte o degradación de los bosques de alto y mediano valor de conservación ni el descenso de categoría de protección asignada a los mismos en la escala 1:250.000. Que, en efecto, el artículo 34 de la Ley Nº 26.331 faculta a la autoridad nacional a constatar periódicamente el mantenimiento de la superficie de bosque nativo y de las categorías declaradas en cada jurisdicción, a fin de otorgar los beneficios económicos del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, y sólo admite al cambio de categoría cuando éste implica una situación mayor de protección, lo que constituye una clara aplicación del principio de no regresión.
Que la provincia de Salta ha recategorizado más de 14.000 hectáreas de bosques hacia categorías menores de conservación5.
Que esta Defensoría del Pueblo de la Nación ya se mostró contraria a las recategorizaciones de bosques que impliquen descensos de categoría, en las Resoluciones DP Nº 63/13 y 64/13.
Que, respecto de los desmontes en bosques de categoría I (rojo), el análisis de las matrículas catastrales y la titularidad de los dominios de los predios deforestados (fs 307-353 y 482-504, act 4013/11) mostró que 20 de los 36 grandes desmontes (aquellos cuya superficie era superior a 100 ha y que representan el 85% de la superficie deforestada) fueron realizados por reincidentes es decir, por propietarios que ya habían realizado un desmonte previo.
Que lo anterior implica que se trata de desmontes ilegales que podrían haberse evitado con mayores medidas de control, tanto en el terreno como a través de una estricta supervisión de los propietarios incluidos en el registro de infractores.
Que, respecto de esto último, la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación informó que, a pesar de que se realizaron las capacitaciones y se proveyó todo el material necesario, la provincia no completó el Registro Nacional de Infractores que ordena la Ley Nº 26.331 (art. 27), desoyendo las numerosas insistencias que la autoridad nacional viene realizando en ese sentido desde 2009 (fs 304-305, act. 4013/11).
Que a la pérdida de bosques de muy alto valor de conservación debe agregarse la deforestación de entre 100.000 (según la SAyDS) y 190.000 hectáreas (según la FAUBA) de bosques de mediano valor de conservación (categoría II o "amarillo") en el mismo período (fs 435-454 y 611-676, act. 4013/11), categoría en la cual tampoco está permitido el desmonte conforme el artículo 14 de la Ley Nº 26.331.
Que estos desmontes en bosques que debieran estar protegidos desde 2008 vienen a afectar la estructura y el funcionamiento de las selvas pedemontanas de las yungas y del bosque chaqueño, dos ecorregiones que registran la mayor dinámica de cambio de uso de la tierra en las últimas décadas.
Que los objetivos de la Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 incluyen promover la conservación de los bosques y regular la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro cambio de uso del suelo; regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos, tendiendo a lograr una superficie perdurable en el tiempo; y mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los bosques nativos que beneficien a la sociedad (art. 4).
Que, por tanto, la situación que se verifica en la provincia de Salta es violatoria a la Ley de Presupuestos Mínimos Nº 26.331.
Que se entiende por presupuesto mínimo a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto establecer las condiciones necesarias para asegurar la protección ambientaly el derecho a un ambiente sano según lo previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional y en el art. 6º de la Ley Nº 25.675.
Que tal como lo establece el artículo 41 de la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente Nº 25.675, los presupuestos mínimos establecidos por el Congreso de la Nación y sus normas reglamentarias son de aplicación obligatoria para todos los niveles de gobierno: Nacional, Provincial y Municipal.
Que consultada específicamente sobre los impactos del desmonte masivo en la zona, la Dirección de Bosques de la SECRETARÍA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación, informa que "…a pesar de que existe poca información científica determinante, existen estudios parciales y locales que vinculan las alteraciones en la estructura del bosque con los fenómenos de torrencialidad catastróficos de los últimos años…" Que esto se debe a que los desmontes masivos producidos en zonas donde existe un fuerte contraste de relieve-como es el caso de la región salteña en donde se pasa de un ambiente de montaña (Yungas) a una llanura deprimida (Chaco Seco)- están vinculados al aumento de los riesgos de erosión y movimientos en masa en el primer ambiente, y de flujos torrenciales e inundaciones en las áreas planas. Sin la vegetación propia del lugar, la estructura de las laderas se vuelve cada vez más inestable, se acelera el escurrimiento superficial de las aguas, y la misma fluye a gran velocidad arrastrando las partículas del suelo, destruyendo puentes y caminos, aislando comunidades y cambiando la dinámica propia de los sistemas naturales. Que, por su parte, la FAUBA informa que los estudios realizados en la zona muestran que los cultivos que reemplazan al bosque en las áreas deforestadas tienen menor ganancia de carbono que la vegetación natural y presentan marcadas diferencias a lo largo del año y entre años (a diferencia de los bosques que son considerablemente más estables). Estos cambios en la dinámica del carbono tienen consecuencias directas en la provisión de servicios ecosistémicos como el control de la erosión y la regulación hídrica. Que, adicionalmente, sus investigaciones demostraron que, en la zona del chaco salteño, los sitios desmontados presentan un cambio inequívoco en la dinámica del aguaque determina mayores contenidos hídricos en el suelo, como consecuencia de la menor evapotranspiración, y lavado de sales en suelos desmontados y cultivados. Esto da lugar a un ascenso de las napas freáticas y, eventualmente, a la salinización de los suelos. Que, por otra parte, los suelos de textura fina presentes en el chaco salteño son fácilmente erosionables ante los procesos de desmonte. La ausencia de cobertura vegetal continua los expone a la energía calórica, lo que disminuye la disponibilidad hídrica para las plantas por la evaporación y produce la pérdida de la estructura del suelo por la volatilización del nitrógeno y el carbono: literalmentela materia orgánica "se quema"6 y el suelo pierde sus propiedades y se desertifica. Que, adicionalmente, los desmontes generan la desaparición de las especies de plantas y animales, y altera los ciclos migratorios de la fauna afectando la biodiversidad que nuestro país se comprometió a conservar en cumplimiento delConvenio sobre la Diversidad Biológica-CDB (Ley Nº 24.375).
Que existen numerosas evidencias de que la pérdida masiva de bosques que se registra en Salta está afectando negativamente las poblaciones de varias especies de aves y mamíferos, provocando una reducción de su área de distribución y abundancia, y generando aislamiento poblacional ya que los individuos no son capaces de desplazarse eficientemente a través de las zonas modificadas (fs. 677-687 y 718-719, act. 4013/11).
Que, en particular, los bosques de la provincia de Salta albergan cuatro especies de aves y nueve especies de mamíferos amenazados de extinción que dependen de este ecosistema para su supervivencia. Entre las aves se cuentan el águila coronada (Harpyhaliaetus coronatus), el guacamayo verde (Ara militaris), el loro alisero (Amazona tucumana), y el vencejo pardo (Cypseloides rothschildi)7 8. Por su parte, los mamíferos amenazados incluyen al yaguareté (Panthera onca), el ocelote (Leopardus pardalis), el tapir (Tapirus terrestris), el tatú carreta (Priodontes maximus), el pecarí de collar (Tayassu tajacu), el pecarí labiado (Tayassu pecari), el oso hormiguero grande (Myrmecophaga tridactyla), el chancho quimilero (Catagonus wagneri) y el cabasú chaqueño (Cabassous chacoensis); siendo estas dos últimas, además, especies exclusivas del norte de Argentina, sudeste de Bolivia y oeste de Paraguay9.
Que, en el caso particular de las aves,Aves Argentinas informa que los desmontes afectaron fuertemente dos Áreas de Importancia para la Conservación de las Aves-AICAs (Chaguaral SA07 y Lomas de Olmedo SA11) y han comenzado a impactar en otras 5 AICAs, todas ellas con presencia de especies amenazadas. Además, los desmontes han afectado sitios representativos del Área de Endemismos de Aves (EBA) "Yungas de Argentina y Sur de Bolivia", donde habitan especies de distribución geográfica restringida (exclusivas de la zona) como el loro alisero y el vencejo pardo (fs 726 act 4013/11).
Que, en particular para los grandes mamíferos la fragmentación, el deterioro y la pérdida de hábitat producida por los desmontes fueron identificadas como las principales amenazas para su conservación debido a los altos requerimientos territoriales de estas especies y al aumento de otras amenazas vinculadas con la transformación del paisaje como el mayor acceso de cazadores, el aislamiento de las poblaciones y los atropellamientos en las nuevas rutas10 11 12 13 14 15 16.
Que, para tener una idea de los requerimientos de hábitat de estas especies, se puede mencionar, como ejemplo, que el yaguareté, la especie con mayor nivel de amenaza en la zona ("en peligro crítico"13), posee un área de acción o territorio que puede alcanzar las 17.000 hectáreas16. Los individuos de las otras especies antes mencionadas tienen también amplias áreas de acción que oscilan entre las 1.000 y las 9.000 hectáreas, según cada caso12 14 17.
Que, por tanto, la conservación de éstas (y otras) especies requiere de una superficie continua de bosques y de garantizar una buena conectividad entre los parches boscosos remanentes. Siendo que estas cuestiones han sido contempladas para la realización del OTBN de Salta (art. 3 inc. 1 a 6 y art. 7 inc. 5, Ley 7.543), la pérdida de los bosques de categoría I (rojo) y II (amarillo) resultantes de ese proceso pone en riesgo la supervivencia de las mismas y afecta directamente la biodiversidad.
Que, en cuanto a los impactos sociales de los desmontes en Salta, son las comunidades indígenas y los criollos campesinos quienes se ven más afectados por pérdida de los bosques: su forma de sustento se basa en la agricultura de subsistencia, la caza y la recolección, y el uso generalizado de los productos forestales no maderables18. Que, por lo tanto, estas actividades tradicionales son altamente dependientes del acceso a los bosques en buen estado de conservación, e implicanuna coordinación entre los miembros de la familia, una forma de socialización. Que, para el pueblo wichí, toda el área donde se desarrollan las actividades de subsistencia constituye su territorio, lo cual no está sólo demarcado por su importancia económica sino también por los lugares sagrados y diversas referencias a nivel cultural e histórico. Así, se verifica que mantienen una relación de "pertenencia" para con su tierra y confieren identidad cultural a la misma asignando topónimos a los sitios significativos del entorno, lo cual convierte el espacio en un territorio culturalmente organizado19. Que, por tanto, la desaparición del bosque implica la pérdida de la lengua, las tradiciones y la singularidad wichí, anulando la posibilidad de supervivencia biológica y cultural, verificándose una situación similar para con los campesinos de tradición criolla. Que la gravedad de los impactos sociales fueron previamente informados por esta Defensoría del Pueblo al Gobernador de la provincia de Salta por Nota DP Nº 3307/III del 21 de agosto próximo pasado (fs 599-601, act. 4013/11). Que, en vista de lo anterior, se pone de manifiesto que los desmontes registrados en la provincia de Salta amenazan la supervivencia de las comunidades indígenas y criollas; disminuyen la biodiversidad en general y, en particular, empujan a la extinción a las especies que ya se encuentran amenazadas; modifican los ciclos de nutrientes y conducen al agotamiento químico del suelo; provocan la salinización de los terrenos; generan un aumento de la erosión y aceleran la desertificación; alteran la regulación hídrica, y aumentan la probabilidad de catástrofes naturales. Que la Ley General del Ambiente Nº 25.675, que establece la política ambiental para todo el territorio de la Nación, define "daño ambiental" como toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos (art. 27).
Que, así las cosas, el desmonte de entre 20.000 y 40.000 hectáreas de bosques de alto valor de conservación como de 100.000 a 190.000 hectáreas de mediano valor de conservación implica sin duda un daño ambiental de incidencia colectiva.
Que, por tanto, esta actividad ilegal debe ser sancionada de manera ejemplar y debe procurarse la recomposición del ambiente dañado.
Que los desmontes en bosques de muy alto valor de conservación (categoría I) violan el art. 35, inc. d, de la ley 7.543 que establece una multa de hasta 10 millones de pesos y el decomiso de la producción, lo cual entendemos debería incluir lo producido en el campo luego del proceso de desmonte ilegal.
Que, adicionalmente, los predios desmontados deben mantener la categoría que tenían en el OTBN, y deben ser restaurados con cargo al titular o quien haya generado el daño (art 40, Decreto 91/2009).
Que la FAUBA informa que los estudios realizados en Salta por el Laboratorio de Análisis Regional y Teledetección muestran que, si la modificación del ambiente no alcanza umbrales irreversibles, los bosques desmontados y cultivados pueden ser restaurados a partir de un proceso no manejado de sucesión ecológica. Esto implica que la sola interrupción de las prácticas agrícolas permite dar inicio al proceso de restauración y recuperación del bosque. Que los mismos estudios señalan que, en un plazo de una década, los bosques restaurados pueden recuperar buena parte de las funciones de los bosques originales, comolas asociadas con las ganancias de carbono y la dinámica del agua. Adicionalmente, los casos estudiados muestran inequívocamente que los servicios ecosistémicos pueden ser recuperados, al menos en una parte sustancial, en períodos del orden de dos décadas (fs 691-718, act 4013/11), lapso que podría reducirse implementando acciones de manejo y recuperación, lo que también redundaría en una mejor estructura y composición del bosque restaurado. Que es objetivo del Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos, a cargo de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, promover las medidas de restauración necesarias (art. 12, inciso g,Ley Nº 26.331).
Que por todo lo expuesto corresponde recomendar a las autoridades de aplicación tanto nacional como provincial a fin de garantizar la efectiva vigencia de los derechos ambientales vulnerados.
Que la presente se dicta en virtud del artículo 86 de la CONSTITUCIÓN NACIONAL, las atribuciones que emanan de la Ley Nº 24.284, modificada por la Ley Nº 24.379, la autorización conferida al Secretario General de la Defensoría del Pueblo de la Nación por los Sres. Presidentes de los bloques Unión Cívica Radical y Frente para la Victoria de la Comisión Bicameral Permanente de la Defensoría del Pueblo del H. Congreso de la Nación, y la ratificación efectuada por la Resolución Nº 1/14 del 23 de abril de 2014 de esta Comisión.
Por ello,
LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA NACION
RESUELVE:
ARTÍCULO 1º-: EXHORTAR a la SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE de la Nación que:
A.Fiscalice periódicamente el mantenimiento de la superficie de bosques nativos en Salta, en particular previo al otorgamiento de las partidas presupuestarias del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos, y B.Promueva, a través del Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos, las medidas necesarias para la restauración de los bosques protegidos que fueron desmontados. ARTÍCULO 2º-: EXHORTAR al Sr. GOBERNADOR DE LA PROVINCIA DE SALTA que:
A.Profundice los mecanismos de control y complete, en forma urgente, el Registro Nacional de Infractores, B.Aplique, cuando corresponda, las máximas sanciones previstas en la ley provincial de ordenamiento territorial de bosques nativos Nº 7.543 para los propietarios que han realizado desmontes ilegales, incluyendo el decomiso de la producción generada en los campos desmontados, C.Impulse las medidas necesarias para la recomposición del ambiente dañado, incluidas, de corresponder, la realización de acciones judiciales por daño ambiental, en todos los casos en que se haya producido un desmonte en bosques protegidos, y D.Revise la normativa que permite las recategorizaciones prediales hacia menores categorías de conservación basadas en la discrepancia entre la escala predial y la cartografía del OTBN aprobado y acreditado, de modo de garantizar el principio de no regresión en materia de protección de bosques nativos. ARTÍCULO 3º-: Poner en conocimiento la presente resolución al PROCURADOR GENERAL de Salta y del Consejo Federal de Medio Ambiente-COFEMA.
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ARTÍCULO 4º-: Regístrese ynotifíquese en lostérminosdelartículo 28de laLey Nº 24.284.
RESOLUCIÓN Nº 26/2014
ANEXO BIBLIOGRÁFICO
1Monitoreo de Bosque Nativo. 2007. Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal. Dirección de Bosques. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable. Pp 11. 2Informe GEO ARGENTINA 2004. Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA). Ministerio de Salud y Ambiente de la Nación - Argentina. Pp. 159. 3Censo Nacional Agropecuario. 2002. Instituto Nacional de Estadística y Censos. 4Paruelo, J; Alcaraz-Segura, D y Volante, J. N. Capítulo 6: El seguimiento del nivel de provisión de los servicios ecosistémicos. En: Pedro Laterra, Esteban G. Jobbagy y José M. Paruelo (editores). Valoración de los Servicios Ecosistémicos: Conceptos, herramientas y aplicaciones para el ordenamiento territorial.2011. pp. 718. Editorial INTA. 5Informe Nº 38/14 de Auditoría de Gestión Ambiental realizado en la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación sobre la implementación de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos, período 2007-junio 2013. Auditoría General de la Nación. 2014. pp. 201. 6Atlas de los Bosques Nativos Argentinos. 2003. Proyecto Bosques Nativos y Áreas Protegidas BIRF 4085-AR, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Dirección de Bosques. 7BirdLife Data Zone. BirdLife International 2012. http://www.birdlife.org. 8López-Lanús, B.; Grilli, P.; Coconier, E.; Di Giácomo, A.S. y Banchs, R. (editores).2008. Categorización de las aves de la Argentina según su estado de conservación. Aves Argentinas /AOP y Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Pp 64. 9The IUCN Red List of Threatened Species. 2014. Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza - UICN. Versión 2014.2. http://www.iucnredlist.org. Descargada el 24 de julio de 2014. 10Santos, T. y Tellería, J.L. 2006. Pérdida y fragmentación del hábitat: efecto sobre la conservación de las especies. Ecosistemas 15 (2): 3-12. 11Karanth, K.U. y Chellam, R. 2009. Carnivore conservation at the crossroads.Oryx, Volume 43(1), January 2009. 12Chébez, J.C. 2008. Los que se van. Fauna Argentina Amenazada. Tomo 3: 336 pp. Editorial Albatros. 13Ojeda, R. A.; Chillo, V. y Díaz Isenrath, G.B. (editores). 2012. Libro Rojo de los Mamíferos Amenazados de la Argentina. Editado por la Sociedad Argentina para el Estudio de los Mamíferos-SAREM. pp. 257. 14Chalukian, S.; de Bustos, S.; Lizárraga, L.; Varela, D.; Paviolo, A. yQuse, V. 2009. Plan de Acción para la Conservación del Tapir (Tapirus terrestris) en Argentina. Tapir Specialist Group, Proyecto de Investigación y Conservación del Tapir-NOA, WildLife Conservation Society y Dirección de Fauna de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. pp. 71. 15Informe del Segundo Taller Nacional para la Conservación del Yaguareté. Posadas, Misiones. 2006. pp. 21. 16Karina Schiaffino (editora). 2011. Plan de Acción para la Conservación de la Población de Yaguareté (Panthera onca) del Corredor Verde de Misiones.. Subcomisión Selva Paranaense para el Plan Estratégico Nacional de Conservación del Yaguareté. pp. 86. 17Parera, A. 2002. Los mamíferos de la Argentina y la región austral de Sudamérica. 1ra. Edición. pp. 454. Editorial El Ateneo. 18Seghezzo, L.; Buliubasich, C.E.; Paruelo, J.; Volante, J.N.; Somma, D.J.; Rodríguez, H.; Gagnon, S.; Hufty, M. 2011. Native Forests andAgriculture in Salta (Argentina): Conflicting Visions of Development. Journal of Environment & Development 20(3): 251-277. 19Buliubasich, C. y González, A.I (coordinadoras). 2006. Los Pueblos Indígenas de la Provincia de Salta. La posesión y el dominio de sus tierras. Departamento San Martín. Salta: CEPIHA / UNSa.
Documento Online:
http://issuu.com/defensordelpueblodelanacion/docs/desmonte_en_salta/1
