Estudios del impacto de la estructura tarifaria de los servicios públicos en la economía de los usuarios contribuyentes
12 de septiembre de 2003
1) INTRODUCCION
Los usuarios residenciales de los servicios públicos forman parte del sector de la población sobre los que con mayor vigor impactó la crisis económica de lo últimos años. El 50% de los asalariados cobran menos de $376.- y según informes del INDEC, el consumo de alimentos, servicios básicos y combustibles para la vivienda, concentra más del 75% de sus egresos. En este sentido, cabe agregar que en el período diciembre 2001- agosto 2003 el nivel de precios del rubro alimentos creció un 63%, con lo cual se desprende que este sector de la población es muy vulnerable frente a cualquier variación que se produzca en los precios de los servicios públicos.
La estructura de las tarifas de los servicios tuvieron distintas modificaciones durante la década del 90 instalando así, dos rubros altamente regresivos y por ende negativo para los sector de menor recursos que son: Cargos Fijos y los impuestos al consumo instalados en la factura. El impacto que ellos producen es uno de los objetos del presente estudio.
Podemos decir, entonces, y según las conclusiones del presente estudio, que todo incremento de los precios de los servicios necesitarán contemplar previamente un cambio sustancial en las estructura tarifaria, para que las mismas sean más justas, equitativas y menos regresivas. Para ello, deberán considerar: a) un esquema de consumo que se corresponda con la realidad de la distribución de los ingresos de la sociedad, b) que el sistema de facturación se efectúe fundamentalmente sobre los niveles de consumo reales, y no sobre los cargos fijos y c) en materia de impuesto, su incidencia tenga un efecto menos regresivo.
2) CRISIS DEL USUARIO/CONTRIBUYENTE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
En la relación existente entre Estado, empresa y ciudadanos, estos últimos son a la vez, contribuyentes y usuarios de los servicios públicos. Por tal motivo, es importante conocer al momento de analizar distintas medidas económicas y sociales, la capacidad financiera y contributiva de ellos. Es decir, conocer su realidad, cuya crisis se revela con el análisis del nivel de precarización de la calidad del empleo, y de los niveles de ingreso de la población ocupada y la de sus respectivos hogares.
Con este objetivo, la Defensoría realizó, sobre la base de información proveniente del INDEC, del Ministerio de Trabajo, de la Superintendencia de AFJP, y del ANSES, una investigación sobre el mercado laboral argentino, a fin de ser utilizado como herramienta de consulta para el análisis de la ecuación económica de los trabajadores, en su múltiple carácter de contribuyentes, usuarios de servicios públicos, ahorristas, o deudores del sistema financiero.
2.1 Aspectos económicos:
En lo que refiere a los aspectos económicos de la situación actual de la población ocupada, es necesario precisar sus niveles de ingresos, como así también la distribución de los mismos, tanto entre los distintos estratos sociales, como así también en las distintas regiones del país. A tal efecto, se desarrollaron los cuadros adjuntos, de los que se considera relevante resaltar las siguientes consideraciones:
a) En primer lugar, es preciso definir, a fin de percibir la dimensión de la renta de los trabajadores, que un hogar tipo de cinco integrantes se considera que está por debajo de la línea de indigencia si la suma de los ingresos de sus integrantes es inferior a $358. Si ese mismo hogar tiene un ingreso inferior a los $780, se considera que sus individuos se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En este sentido, el 17,9% de los hogares argentinos y el 26,3% de las personas son indigentes, y el 42,6% de los hogares y el 54,7% de las personas son pobres.
b) En este marco, es importante señalar que, según se observa en el cuadro Nº1, el 50% del total de ocupados del país, percibe un ingreso mensual inferior a los $376,73. Sin embargo, en algunas provincias la situación es más crítica, a saber: Corrientes: el ingreso del 50% de los trabajadores es inferior a los $250; en Jujuy menor a $260, en Chaco a $270, en otras siete provincias a $300, mientras que en 6 provincias la mitad de sus ocupados perciben ingresos inferiores a los $350. En el otro extremo de la tabla, se encuentra la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego, regiones donde la mitad de la población ocupada gana una suma superior a los $600 y $700, respectivamente. Esto ilustra una clara situación de inequidad, toda vez que en 16 provincias argentinas la mitad de sus trabajadores gana considerablemente menos que en la 8 restantes. De lo antedicho se infiere que existe una regresiva distribución regional del ingreso.
c) En el país, atento lo que expresa el citado cuadro, un 29,7 % de los trabajadores obtiene ingresos por debajo de los $240. Analizada la situación por provincia, merecen destacarse la provincia de Buenos Aires, con un 30,5% de su población de ocupados con ingresos inferiores a $240; Córdoba con un 25,90%, La Rioja con 33,5%, Santa Fe con 29,6%, Santiago del Estero con 37,3%, San Luis con 32,9% y la provincia de Tucumán con 31,2%.
d) Un dato alarmante es la precariedad de la situación laboral, toda vez que el "trabajo en negro" representa el 45,3% del total de empleo (según cuadro Nº1). En algunas provincias la situación es más crítica aún. En efecto, en el conurbano bonaerense el trabajo informal totaliza un 49,5% del total, en Chaco un 53,8%, en Corrientes un 58,5%, en Formosa un 50,5%, en Jujuy un 52,6%, en Misiones un 50,7%, en Salta el 52,1%, en San Luis el 48%, en Córdoba un 47,7%, en Santa Fe un 47%, en Santiago del Estero un 51% y en Tucumán un 54,5%.
e) En otro orden, los aproximadamente 2 millones de Planes de Jefes y Jefas de Hogar representan, en muchas provincias, una significativa participación sobre el total de ocupados. A modo de ejemplo, de la información observada en el mencionado cuadro, se destaca la incidencia de los citados planes en la masa laboral de las siguientes provincias: Catamarca el 28,6% del total de ocupados; Chaco el 34,3%, Corrientes el 19,2%; Formosa el 33,8%, San Juan el 18,9% y Buenos Aires el 14,3%, que representa el 38,46 % del total de Planes de Jefes y Jefas del país.
f) A fin de mostrar cual es la realidad en materia de distribución del ingreso en la Argentina, resulta elocuente la información plasmada en los cuadros Nº 2 y 3 y contenida en las siguientes consideraciones: el 20% de los hogares con menores ingresos (menos de $300) percibe solo el 4,2% del total de la renta nacional, mientras que la participación del 20% de los hogares con mayores ingresos asciende al 52,6% del mismo total. Asimismo, se observa que, mientras que el ingreso medio de los hogares del primer decil de ingresos (10%) es de solo $37 por integrante, en el decil más alto, cada persona de un hogar obtiene en promedio $1.249.-
2.2 Aspectos socioeconómicos:
Concatenadamente con lo expresado, resulta de importancia subrayar algunas características de la actividad desarrollada por la población ocupada, a fin de observar si la situación económica planteada resulta de carácter estructural, para lo cual se consideran relevantes los siguientes aspectos:
a) Respecto a la rama de actividad en la cual los trabajadores realizan su labores, es menester analizar la participación que tienen el sector industrial, atento a su contribución directa en la generación de la producción y el crecimiento. En tal sentido, podemos vislumbrar que su participación es del 12,8% del total de ocupados, teniendo como extremos el Gran Buenos Aires, Cuyo y la región Pampeana, con el 14,3%, el 12,3% y 12,9% respectivamente, y el Nordeste y la Patagonia, con el 6,8% y el 7,7% cada uno. A modo de referencia, conviene recordar la más activa participación con la que este sector contribuía en la generación de mano de obra, dado que en 1993 ocupaba el 21,8% de la población activa.
b) Considerando la calificación de la tarea emprendida (ver cuadro Nº 1), impacta la elevada participación de los trabajadores no calificados (27,9%). Este aspecto toma particular relevancia en las siguientes regiones: conurbano bonaerense 28,6%, Tucumán 34,9%, Jujuy 33,7%, La Rioja 32,5%, Salta 34,6%, Santiago del Estero 38,1%, Chaco 37,8%, Misiones 37,1%, La Pampa 35%.
2.3 Conclusión
En primer lugar, debemos resaltar que los trabajadores, con el producido de su renta, deben afrontar su múltiple condición de consumidor, contribuyente, usuario de servicios públicos y cliente del sistema financiero.
De los datos revelados, puede advertirse, con total claridad, que la ecuación económica de los ocupados se encuentra deteriorada.
Esto queda demostrado si recordamos, en primer lugar, que en tres provincias argentinas sus habitantes ganan menos de $270.- y en 16 provincias obtienen ingresos por debajo de los $350 mensuales. Asimismo, el 29,7% de los trabajadores obtiene ingresos inferiores a los $240 por mes.
Es importante destacar, además, que no solo el nivel de los ingresos es precario, sino que también lo es la estabilidad del mismo, toda vez que el 45,3% de los empleados trabajan informalmente ("en negro"). Esta situación se torna más crítica aún en las provincias del Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán, donde esta situación la sufre más del 50% de la masa laboral.
En este orden de cosas, es menester mostrar la dispar distribución de los ingresos, dado que el 20% más pobre de los hogares argentinos obtiene el 4,2% de la renta, en contraste con el 52,6% que recibe el 20% más rico. Más impactante aún es el hecho que cada integrante de los hogares del primer decil de ingresos disponga de apenas $37 mensuales, mientras que esta suma para el decil más alto ascienda a $1.249 (un 3.375% mayor).
A lo expuesto, cabe agregar que la preocupación por las características del panorama planteado, se profundiza cuando observamos que el sector económico que otrora fuera el principal generador de empleo, hoy contribuye de manera marginal en la ocupación de la mano de obra. Esto reviste particular importancia si recordamos que el industrial es el sector de mayor productividad, y el que más valor agregado genera.
Asimismo, cabe resaltar que el alto nivel de obreros no calificados indica que la crisis tiene fuertes componentes estructurales.
De lo expuesto resulta alarmante el nivel, la calidad, la estabilidad y la amplia disparidad en la distribución de losingresos, tanto por estratos sociales como entre la distintas regiones del país, demostrando que se trata de un tema de imprescindible discusión previo a un análisis de reforma tarifaria.
3) NEUTRALIDAD IMPOSITIVA
Establecida la situación de crisis en el país y sobre la base de las pautas establecidas en la ley de Emergencia Pública y Reforma del Estado, resulta necesario encontrar una alternativa que pudiera morigerar el incremento de tarifas de los servicios públicos en favor de los usuarios.
En tal sentido, en la nueva revisión tarifaria debería ser analizada la incidencia de impuestos aplicados sobre las tarifas de los servicios públicos, de manera que tales aumentos, que ya representan un excedente en la carga para los ciudadanos, no resulte aún superior.
Es necesario encontrar una solución al tema que responda a la aplicación del principio de neutralidad en favor de los usuarios, toda vez que, al incrementarse las tarifas de los servicios, y de los impuestos incluidos en las respectivas facturas, podrían verse obligados a prescindir de algunos servicios, o bien a abonar fuera de término y asumir así el costo de las financiaciones para el pago en cuotas, o el pago de recargos e intereses por pago en mora, además de cargos adicionales por reconexiones o rehabilitaciones. Con lo cual, estaríamos en una situación no aceptada por el instituto del artículo 9 de la Ley 25561 en cuanto se refiere a accesibilidad de los ciudadanos a los servicios públicos.
3.1 Panorama Actual
Siempre se ha supuesto que el usuario de un servicio público, es aquel ciudadano que, a través de la tarifa, abona el servicio prestado. Pero analizando la estructura impositiva de las facturas de esas prestaciones, nos encontramos que el mismo, además, es un importante contribuyente del sistema impositivo nacional, provincial y comunal, cuyas normas no distinguen su capacidad contributiva. Es decir, son todos iguales: indigentes, pobres, desempleados, asalariados, empresarios o profesionales.
La fuerte presión impositiva que actualmente se ejerce sobre los usuarios, los convierten, entonces, en un "usuario/contribuyente".
A modo de síntesis, el cuadro siguiente muestra la incidencia impositiva que grava el consumo de los servicios públicos, como promedio ponderado de cada provincia.
ServicioCasa de FamiliaGran ClientePYME
Electricidad44,16%34,66%48,17%
Gas por redes32,37%38,37%51,87%
Agua28,50%39,50%51,64%
Teléfonos23,30%29,30%42,80%
En el Defensor del Pueblo de la Nación, como es lógico suponer, se reciben importantes cantidades de quejas por parte de los usuarios de servicios públicos. Los rubros más cuestionados son las tarifas, por resultar excesivas, y lo gravoso que resulta el componente impositivo en las facturas.
Ello, pone al usuario en una situación de crisis. Por un lado, rechaza los incrementos tarifarios, y por el otro cuestiona la elevada presión tributaria sobre los servicios.
3.2 Algunos conceptos básicos acerca de los recursos del estado nacional.
El artículo 4 de la Constitución Nacional enumera las fuentes de financiamiento legítimo de las cuales puede disponer el Gobierno Federal para obtener el flujo de dinero necesario a fin de hacer frente a los gastos derivados de su funcionamiento, y del cumplimiento de los objetivos que le fija la propia Carta Magna.
Los impuestos pueden tender a la prohibición de determinados consumos, al hacer suficientemente elevado el precio de los productos gravados, teniendo en cuenta la elasticidad de su demanda; o bien a desalentar y, por lo tanto, disminuir la demanda de ciertos bienes. Pueden también, promover la actividad productora de bienes sucedáneos de los sometidos a la imposición. Pueden incentivar o atenuar el consumo o el ahorro, o las inversiones.
La utilización de la tributación como instrumento de política económica puede ser concurrente con la política del gasto, o puede neutralizarla total o parcialmente, o viceversa. Existe aquí, una utilización del tributo como componente de la producción de bienes públicos, que se proyecta intencionalmente sobre la economía del mercado para fines de estabilización de precios, de los cambios internacionales y de la balanza de pagos, de la redistribución del ingreso y del desarrollo económico y social.
El tributo, que es precisamente uno de los recursos del Estado, consiste comúnmente en una prestación obligatoria, generalmente en dinero, a cargo del sujeto pasivo (contribuyente) a favor del Estado (fisco) que genera relaciones de derecho público. Siguiendo la clasificación tradicional, los tributos pueden ser divididos en: impuestos, tasas y contribuciones.
En el impuesto, el pago exigido al contribuyente no tiene como contrapartida un derecho a una contraprestación fiscal concreta y diferenciada. Es imputada a él en su específico carácter de tal.
En la tasa, el pago del contribuyente se efectúa a cambio de una contraprestación diferenciada, a cargo del Estado, que beneficia individualmente a aquél en su carácter de tal. Esta prestación está referida a un servicio público (La Corte Suprema de Justicia ha reconocido la naturaleza tributaria de las tasas y ha expresado que dicho tributo debe corresponder a una efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a un bien -también individualizado- del contribuyente).
En la contribución especial, la prestación a cargo del contribuyente también tiene como contrapartida un beneficio, pero éste se adquiere indirectamente, por una actividad estatal no dirigida individualmente al contribuyente. En algunos casos, puede resultar difícil distinguir a las contribuciones de las tasas.
3.3 Principios jurídicos de la imposición
Si bien el Estado tiene la facultad constitucional de imponer unilateralmente tributos a cargo de las personas que están sujetas a su jurisdicción, no resulta menos cierto que tal potestad tributaria (que es un atributo de la soberanía) que, como todas las funciones del poder, tiene sus límites en la propia Constitución.
Esos límites han sido considerados por la doctrina y la jurisprudencia como principios esenciales del derecho tributario, por lo que, todo impuesto, para ser constitucionalmente válido, debe respetar esos principios.
En ese orden de ideas, y en relación con la cuestión bajo análisis, resultan de particular relevancia, los siguientes principios:
a) Principio de Neutralidad.
La neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios.
El principio de neutralidad es, desde un punto de vista histórico, la bandera de las finanzas liberales. En su contra, se ha observado que todos los impuestos producen algunos efectos en la economía del mercado y, precisamente, esta comprobación ha servido de base para la utilización del impuesto no sólo y no siempre para cubrir los gastos públicos, sino también, y en ciertos casos preponderantemente, para el logro de otros propósitos como la redistribución de ingresos, la estabilización o el desarrollo.
El principio de neutralidad sigue vigente, aunque con alguna corrección a la concepción histórica. Ya no se postula que el impuesto debe evitar distorsiones en los mecanismos del mercado, sino que el impuesto no debe provocar en el mercado otras modificaciones que las intencionales, en relación con los fines de la política fiscal para los cuales ha sido elegido.
En ese contexto, la neutralidad se logra haciendo mínima la carga excedente a la que se hizo referencia anteriormente. Sin embargo, queda en pie el problema de compatibilizar el mínimo de carga excedente con las exigencias de la equidad.
b) Principio de Equidad. No confiscatoriedad.
El artículo 4 de la Constitución Nacional hace referencia a las demás contribuciones que equitativamente imponga el Congreso. No basta que los tributos sean creados por ley, que sean generales, proporcionalmente iguales y uniformes. Es necesario además que el resultado concreto del gravamen sea justo y razonable; es decir, que no imponga una carga tal al contribuyente, que le impida o dificulte seriamente mantener su patrimonio o beneficiarse con él o con el fruto de su trabajo.
El principio de equidad fiscal está íntimamente relacionado con el tema de la no confiscatoriedad de los tributos. El núcleo de la cuestión reside en determinar en qué casos se puede considerar que un tributo es confiscatorio. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia considera que un impuesto es confiscatorio cuando su tasa es irrazonable, vulnerando así los artículos 17 y 28 de la Constitución Nacional.
En tal orden de ideas, se considera confiscatorio un impuesto cuando éste absorbe una parte sustancial de la renta o del capital gravado.
c) Principio de la Comodidad en el Pago del Impuesto.
Este es uno de los principios enumerados por A. Smith, en su formulación original, propone que todo impuesto debe ser recaudado en el tiempo y en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente para el contribuyente pagarlo. Puede considerarse además que este principio implica atenuar los efectos del impacto o percusión del impuesto. La percepción del impuesto en el tiempo y modo que disponga el legislador o, por delegación, la administración fiscal, produce una sustracción de dinero al contribuyente que se hallará compelido a proveer con la financiación, esto es, a proveerse de la liquidez necesaria para el cumplimiento de su obligación legal. Esto tiene un costo para el contribuyente que deberá ser reducido al mínimo, so pena de provocar una carga excedente, en desmedro de la eficiencia de la asignación de los recursos y del principio de economicidad.
3.4 Conclusión
Desde el punto de vista del análisis jurídico de los principios básicos del impuesto señalamos: que la neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios. En cuanto al principio de equidad la contribución se considera confiscatoria cuando esta absorbe una parte sustancial de la renta y en cuanto la comodidad en el pago del impuesto se indicó que el costo impositivo para el contribuyente deberá ser reducido al mínimo, por las razones impuestas en este informe.
Desde el punto de vista legal, los impuestos no deben afectar negativamente los institutos del artículo 9 de la Ley 25561, en cuanto al impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; como tampoco la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuvieren previsto contractualmente; ni el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; ni la seguridad de los sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas.
Del análisis de lo expuesto llegamos a la conclusión que no puede disponerse o discutirse incremento alguno en las tarifas de los servicios públicos sin tener en cuenta la importancia que la carga tributaria tiene.
4) CARGO FIJO
En el diseño actual de las tarifas, dentro del grupo de usuarios residenciales, tienen una fuerte participación los cargos fijos como se visualiza en los siguientes cuadros:
Sector Electricidad (según cuadro Nº 4)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
kWh/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
35014,0016,4730,4754,05
450*18,0016,4734,4747,78
100040,0016,4756,4729,17
*Consumo medio
Sector Gas por Redes (según cuadro Nº 5)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
m3/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
507,677,7415,4150,23
160*24,567,7432,3024,00
1000153,477,74161,214,80
*Consumo medio
Sector Telefónico (según cuadro Nº 6)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
pulsos/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
502,3526,4528,8091,86
300*14,0726,4540,5265,28
100046,9026,4573,3536,06
*Consumo medio
Según puede observarse, a nivel del consumo medio, las tarifas del sector telefónico presenta, con un 65,28%, la incidencia más elevada, siguiéndole en importancia el sector electricidad con el 47,78% y por último el sector gas con el 24%. El esquema más regresivo es el sector telefónico, destacándose finalmente la amplitud de la regresividad entre ambas puntas en el sector gas, que va del 50,24% para los niveles de consumo al 4,8% en los de mayor consumo.
Es importante destacar que si bien al principio de la privatización los cargos fijos de las tarifas telefónicas contemplaban pulsos libres, en la actualidad los cargos fijos de todos los servicios se facturan, aún, con niveles de consumo cero.
En líneas generales, la utilización del cargo fijo resultó contraria a los principios básicos establecidos en los marcos regulatorios, los que indican que, el precio de venta del gas, electricidad, agua, etc. por parte de los distribuidores a los consumidores incluirá todos los costos operativos de las empresas. En la actualidad, el cargo fijo contiene partes relevantes de los costos de las empresas. Se presenta entonces, una situación que resulta perjudicial para los usuarios, toda vez que, aunque no consuman el servicio, mediante la facturación del cargo fijo, solventan los gastos operativos de las empresas.
Con las actuales tarifas, en muchas empresas dicho componente representa el 24% de los ingresos de las distribuidoras por consumos residenciales.
Porqué es regresiva esta situación?; porque el cargo fijo es el mismo cualquiera sea el nivel de consumo, por ende, tiene una fuerte incidencia en los sectores de menores recursos, al ser ellos quienes menos consumen.
Resulta necesario, en consecuencia, rediscutir el cargo fijo; tanto en los conceptos que lo componen, como así también en el modo de facturarlo, para evitar, igualar con el cargo fijo a los desiguales por ingresos.
5) CONCLUSION
La crisis de la función económica del usuario/contribuyente puede sintetizarse, de acuerdo se ha expresado, en los puntos que a continuación se exponen: en primer lugar, debemos enfatizar que los trabajadores, con el producido de su renta, deben afrontar su múltiple condición de consumidor, contribuyente, usuario de servicios públicos y cliente del sistema financiero.
De los datos revelados, puede advertirse, con total claridad, que la ecuación económica de los ocupados se encuentra deteriorada.
Esto queda demostrado si recordamos, en primer lugar, que en tres provincias argentinas sus habitante ganan menos de $270 y en 16 provincias obtienen ingresos por debajo de los $350. Asimismo, el 29,7% de los trabajadores obtiene ingresos inferiores a los $240 mensuales.
Es importante destacar además, que no solo el nivel de los ingresos es precario, sino que también lo es la estabilidad del mismo, toda vez que el 45,3% de los empleados trabajan informalmente ("en negro"); siendo esta situación más crítica aún en provincias como Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero o Tucumán, donde esta situación la sufre más del 50% de la masa laboral.
En este orden de cosas, es menester mostrar la dispar distribución de los ingresos, dado que el 20% más pobre de los hogares argentinos obtiene el 4,2% de la renta, en contraste con el 52,6% que recibe el 20% más rico. Siendo aún más impactante, que cada integrante de los hogares del primer decil de ingresos disponga de apenas $37, mientras que esta suma para el decil más alto ascienda a $1.249 (un 3.375% mayor).
A lo expuesto, cabe agregar que la preocupación por las características del panorama planteado se profundiza, cuando observamos que el sector industrial que otrora fuera el principal generador de empleo, hoy contribuye de manera marginal en la ocupación de la mano de obra. Esto revierte particular importancia si recordamos que la industria es el que sector de mayor productividad y el que más valor agregado genera.
Asimismo, cabe resaltar que el alto nivel de obreros no calificados indica que la crisis tiene fuertes componentes estructurales.
De lo expuesto resulta alarmante el nivel, la calidad, la estabilidad y la amplia disparidad en la distribución de los ingresos, tanto por estratos sociales como entre la distintas regiones del país, demostrando que se trata de un tema de imprescindible discusión previo a un análisis de reforma tarifaria.
Teniendo en cuenta el punto de vista del análisis jurídico de los principios básicos del impuesto, señalamos que la neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios. En cuanto al principio de equidad la contribución se considera confiscatoria cuando absorbe una parte sustancial de la renta, y en cuanto la comodidad en el pago del impuesto se indicó que el costo impositivo para el contribuyente deberá ser reducido al mínimo, so pena de provocar una carga excedente, en desmedro de la eficiencia en la asignación de los recursos y del principio de economicidad.
Desde el punto de vista legal, los impuestos no deben afectar negativamente los institutos contemplados en el artículo 9 de la Ley 25561 en cuanto a que el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; como tampoco la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuvieren previsto contractualmente; ni el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; ni la seguridad de los sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas.
En el diseño actual de las tarifas, dentro del grupo de usuarios residenciales, tienen una fuerte participación los cargos fijos. En las tarifas del sector telefónico representa, con un 65,28%, siguiéndole en importancia el sector electricidad con el 47,78% y por último el sector gas con el 24%.
En líneas generales, la utilización del cargo fijo resultó contraria a los principios básicos establecidos en los marcos regulatorios, los que indican que, el precio de venta del gas, electricidad, agua, etc. por parte de los distribuidores a los consumidores incluirá todos los costos operativos de las empresas. En la actualidad, el cargo fijo contiene partes relevantes de los costos de las empresas. Se presenta entonces, una situación que resulta perjudicial para los usuarios, toda vez que, aunque no consuman el servicio, mediante la facturación del cargo fijo, solventan los gastos operativos de las empresas.
Resulta necesario rediscutir el cargo fijo; tanto en los conceptos que lo componen, como también en el modo de facturarlo, para evitar, igualar con el cargo fijo a los desiguales por ingresos.
Incidencia en %, del Cargo Fijo e Impuestos, al 31-07-2003,
sobre una factura residencial de consumo medio
ServicioCargo FijoConsumoImp. y Cont.C. Fijo+Imp.
domiciliario%%%%
Electricidad33,1436,2230,6463,78
Gas por redes18,1157,4324,4642,57
Telefónico53,5528,4817,9771,52
Puede observarse, en el cuadro anterior, que en una factura de consumo medio del sector residencial, lo que paga el usuario por sus consumos reales representa el 36,22% en electricidad, 57,43% en gas y 28,48% en telefonía; mientras que el saldo restante está constituido por cargos fijos e impuestos.
Como conclusión del presente estudio, podemos decir, que todo incremento de los precios de los servicios necesitarán contemplar previamente un cambio sustancial en las estructura tarifaria, para que las mismas sean más justas, equitativas y menos regresivas. Para ello, deberán considerar: a) un esquema de consumo que se corresponda con la realidad de la distribución de los ingresos de la sociedad, b) que el sistema de facturación se efectúe fundamentalmente sobre los niveles de consumo reales, y no sobre los cargos fijos y c) en materia de impuesto, su incidencia tenga un efecto menos regresivo.
Los usuarios residenciales de los servicios públicos forman parte del sector de la población sobre los que con mayor vigor impactó la crisis económica de lo últimos años. El 50% de los asalariados cobran menos de $376.- y según informes del INDEC, el consumo de alimentos, servicios básicos y combustibles para la vivienda, concentra más del 75% de sus egresos. En este sentido, cabe agregar que en el período diciembre 2001- agosto 2003 el nivel de precios del rubro alimentos creció un 63%, con lo cual se desprende que este sector de la población es muy vulnerable frente a cualquier variación que se produzca en los precios de los servicios públicos.
La estructura de las tarifas de los servicios tuvieron distintas modificaciones durante la década del 90 instalando así, dos rubros altamente regresivos y por ende negativo para los sector de menor recursos que son: Cargos Fijos y los impuestos al consumo instalados en la factura. El impacto que ellos producen es uno de los objetos del presente estudio.
Podemos decir, entonces, y según las conclusiones del presente estudio, que todo incremento de los precios de los servicios necesitarán contemplar previamente un cambio sustancial en las estructura tarifaria, para que las mismas sean más justas, equitativas y menos regresivas. Para ello, deberán considerar: a) un esquema de consumo que se corresponda con la realidad de la distribución de los ingresos de la sociedad, b) que el sistema de facturación se efectúe fundamentalmente sobre los niveles de consumo reales, y no sobre los cargos fijos y c) en materia de impuesto, su incidencia tenga un efecto menos regresivo.
2) CRISIS DEL USUARIO/CONTRIBUYENTE DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
En la relación existente entre Estado, empresa y ciudadanos, estos últimos son a la vez, contribuyentes y usuarios de los servicios públicos. Por tal motivo, es importante conocer al momento de analizar distintas medidas económicas y sociales, la capacidad financiera y contributiva de ellos. Es decir, conocer su realidad, cuya crisis se revela con el análisis del nivel de precarización de la calidad del empleo, y de los niveles de ingreso de la población ocupada y la de sus respectivos hogares.
Con este objetivo, la Defensoría realizó, sobre la base de información proveniente del INDEC, del Ministerio de Trabajo, de la Superintendencia de AFJP, y del ANSES, una investigación sobre el mercado laboral argentino, a fin de ser utilizado como herramienta de consulta para el análisis de la ecuación económica de los trabajadores, en su múltiple carácter de contribuyentes, usuarios de servicios públicos, ahorristas, o deudores del sistema financiero.
2.1 Aspectos económicos:
En lo que refiere a los aspectos económicos de la situación actual de la población ocupada, es necesario precisar sus niveles de ingresos, como así también la distribución de los mismos, tanto entre los distintos estratos sociales, como así también en las distintas regiones del país. A tal efecto, se desarrollaron los cuadros adjuntos, de los que se considera relevante resaltar las siguientes consideraciones:
a) En primer lugar, es preciso definir, a fin de percibir la dimensión de la renta de los trabajadores, que un hogar tipo de cinco integrantes se considera que está por debajo de la línea de indigencia si la suma de los ingresos de sus integrantes es inferior a $358. Si ese mismo hogar tiene un ingreso inferior a los $780, se considera que sus individuos se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En este sentido, el 17,9% de los hogares argentinos y el 26,3% de las personas son indigentes, y el 42,6% de los hogares y el 54,7% de las personas son pobres.
b) En este marco, es importante señalar que, según se observa en el cuadro Nº1, el 50% del total de ocupados del país, percibe un ingreso mensual inferior a los $376,73. Sin embargo, en algunas provincias la situación es más crítica, a saber: Corrientes: el ingreso del 50% de los trabajadores es inferior a los $250; en Jujuy menor a $260, en Chaco a $270, en otras siete provincias a $300, mientras que en 6 provincias la mitad de sus ocupados perciben ingresos inferiores a los $350. En el otro extremo de la tabla, se encuentra la Ciudad de Buenos Aires y Tierra del Fuego, regiones donde la mitad de la población ocupada gana una suma superior a los $600 y $700, respectivamente. Esto ilustra una clara situación de inequidad, toda vez que en 16 provincias argentinas la mitad de sus trabajadores gana considerablemente menos que en la 8 restantes. De lo antedicho se infiere que existe una regresiva distribución regional del ingreso.
c) En el país, atento lo que expresa el citado cuadro, un 29,7 % de los trabajadores obtiene ingresos por debajo de los $240. Analizada la situación por provincia, merecen destacarse la provincia de Buenos Aires, con un 30,5% de su población de ocupados con ingresos inferiores a $240; Córdoba con un 25,90%, La Rioja con 33,5%, Santa Fe con 29,6%, Santiago del Estero con 37,3%, San Luis con 32,9% y la provincia de Tucumán con 31,2%.
d) Un dato alarmante es la precariedad de la situación laboral, toda vez que el "trabajo en negro" representa el 45,3% del total de empleo (según cuadro Nº1). En algunas provincias la situación es más crítica aún. En efecto, en el conurbano bonaerense el trabajo informal totaliza un 49,5% del total, en Chaco un 53,8%, en Corrientes un 58,5%, en Formosa un 50,5%, en Jujuy un 52,6%, en Misiones un 50,7%, en Salta el 52,1%, en San Luis el 48%, en Córdoba un 47,7%, en Santa Fe un 47%, en Santiago del Estero un 51% y en Tucumán un 54,5%.
e) En otro orden, los aproximadamente 2 millones de Planes de Jefes y Jefas de Hogar representan, en muchas provincias, una significativa participación sobre el total de ocupados. A modo de ejemplo, de la información observada en el mencionado cuadro, se destaca la incidencia de los citados planes en la masa laboral de las siguientes provincias: Catamarca el 28,6% del total de ocupados; Chaco el 34,3%, Corrientes el 19,2%; Formosa el 33,8%, San Juan el 18,9% y Buenos Aires el 14,3%, que representa el 38,46 % del total de Planes de Jefes y Jefas del país.
f) A fin de mostrar cual es la realidad en materia de distribución del ingreso en la Argentina, resulta elocuente la información plasmada en los cuadros Nº 2 y 3 y contenida en las siguientes consideraciones: el 20% de los hogares con menores ingresos (menos de $300) percibe solo el 4,2% del total de la renta nacional, mientras que la participación del 20% de los hogares con mayores ingresos asciende al 52,6% del mismo total. Asimismo, se observa que, mientras que el ingreso medio de los hogares del primer decil de ingresos (10%) es de solo $37 por integrante, en el decil más alto, cada persona de un hogar obtiene en promedio $1.249.-
2.2 Aspectos socioeconómicos:
Concatenadamente con lo expresado, resulta de importancia subrayar algunas características de la actividad desarrollada por la población ocupada, a fin de observar si la situación económica planteada resulta de carácter estructural, para lo cual se consideran relevantes los siguientes aspectos:
a) Respecto a la rama de actividad en la cual los trabajadores realizan su labores, es menester analizar la participación que tienen el sector industrial, atento a su contribución directa en la generación de la producción y el crecimiento. En tal sentido, podemos vislumbrar que su participación es del 12,8% del total de ocupados, teniendo como extremos el Gran Buenos Aires, Cuyo y la región Pampeana, con el 14,3%, el 12,3% y 12,9% respectivamente, y el Nordeste y la Patagonia, con el 6,8% y el 7,7% cada uno. A modo de referencia, conviene recordar la más activa participación con la que este sector contribuía en la generación de mano de obra, dado que en 1993 ocupaba el 21,8% de la población activa.
b) Considerando la calificación de la tarea emprendida (ver cuadro Nº 1), impacta la elevada participación de los trabajadores no calificados (27,9%). Este aspecto toma particular relevancia en las siguientes regiones: conurbano bonaerense 28,6%, Tucumán 34,9%, Jujuy 33,7%, La Rioja 32,5%, Salta 34,6%, Santiago del Estero 38,1%, Chaco 37,8%, Misiones 37,1%, La Pampa 35%.
2.3 Conclusión
En primer lugar, debemos resaltar que los trabajadores, con el producido de su renta, deben afrontar su múltiple condición de consumidor, contribuyente, usuario de servicios públicos y cliente del sistema financiero.
De los datos revelados, puede advertirse, con total claridad, que la ecuación económica de los ocupados se encuentra deteriorada.
Esto queda demostrado si recordamos, en primer lugar, que en tres provincias argentinas sus habitantes ganan menos de $270.- y en 16 provincias obtienen ingresos por debajo de los $350 mensuales. Asimismo, el 29,7% de los trabajadores obtiene ingresos inferiores a los $240 por mes.
Es importante destacar, además, que no solo el nivel de los ingresos es precario, sino que también lo es la estabilidad del mismo, toda vez que el 45,3% de los empleados trabajan informalmente ("en negro"). Esta situación se torna más crítica aún en las provincias del Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Tucumán, donde esta situación la sufre más del 50% de la masa laboral.
En este orden de cosas, es menester mostrar la dispar distribución de los ingresos, dado que el 20% más pobre de los hogares argentinos obtiene el 4,2% de la renta, en contraste con el 52,6% que recibe el 20% más rico. Más impactante aún es el hecho que cada integrante de los hogares del primer decil de ingresos disponga de apenas $37 mensuales, mientras que esta suma para el decil más alto ascienda a $1.249 (un 3.375% mayor).
A lo expuesto, cabe agregar que la preocupación por las características del panorama planteado, se profundiza cuando observamos que el sector económico que otrora fuera el principal generador de empleo, hoy contribuye de manera marginal en la ocupación de la mano de obra. Esto reviste particular importancia si recordamos que el industrial es el sector de mayor productividad, y el que más valor agregado genera.
Asimismo, cabe resaltar que el alto nivel de obreros no calificados indica que la crisis tiene fuertes componentes estructurales.
De lo expuesto resulta alarmante el nivel, la calidad, la estabilidad y la amplia disparidad en la distribución de losingresos, tanto por estratos sociales como entre la distintas regiones del país, demostrando que se trata de un tema de imprescindible discusión previo a un análisis de reforma tarifaria.
3) NEUTRALIDAD IMPOSITIVA
Establecida la situación de crisis en el país y sobre la base de las pautas establecidas en la ley de Emergencia Pública y Reforma del Estado, resulta necesario encontrar una alternativa que pudiera morigerar el incremento de tarifas de los servicios públicos en favor de los usuarios.
En tal sentido, en la nueva revisión tarifaria debería ser analizada la incidencia de impuestos aplicados sobre las tarifas de los servicios públicos, de manera que tales aumentos, que ya representan un excedente en la carga para los ciudadanos, no resulte aún superior.
Es necesario encontrar una solución al tema que responda a la aplicación del principio de neutralidad en favor de los usuarios, toda vez que, al incrementarse las tarifas de los servicios, y de los impuestos incluidos en las respectivas facturas, podrían verse obligados a prescindir de algunos servicios, o bien a abonar fuera de término y asumir así el costo de las financiaciones para el pago en cuotas, o el pago de recargos e intereses por pago en mora, además de cargos adicionales por reconexiones o rehabilitaciones. Con lo cual, estaríamos en una situación no aceptada por el instituto del artículo 9 de la Ley 25561 en cuanto se refiere a accesibilidad de los ciudadanos a los servicios públicos.
3.1 Panorama Actual
Siempre se ha supuesto que el usuario de un servicio público, es aquel ciudadano que, a través de la tarifa, abona el servicio prestado. Pero analizando la estructura impositiva de las facturas de esas prestaciones, nos encontramos que el mismo, además, es un importante contribuyente del sistema impositivo nacional, provincial y comunal, cuyas normas no distinguen su capacidad contributiva. Es decir, son todos iguales: indigentes, pobres, desempleados, asalariados, empresarios o profesionales.
La fuerte presión impositiva que actualmente se ejerce sobre los usuarios, los convierten, entonces, en un "usuario/contribuyente".
A modo de síntesis, el cuadro siguiente muestra la incidencia impositiva que grava el consumo de los servicios públicos, como promedio ponderado de cada provincia.
ServicioCasa de FamiliaGran ClientePYME
Electricidad44,16%34,66%48,17%
Gas por redes32,37%38,37%51,87%
Agua28,50%39,50%51,64%
Teléfonos23,30%29,30%42,80%
En el Defensor del Pueblo de la Nación, como es lógico suponer, se reciben importantes cantidades de quejas por parte de los usuarios de servicios públicos. Los rubros más cuestionados son las tarifas, por resultar excesivas, y lo gravoso que resulta el componente impositivo en las facturas.
Ello, pone al usuario en una situación de crisis. Por un lado, rechaza los incrementos tarifarios, y por el otro cuestiona la elevada presión tributaria sobre los servicios.
3.2 Algunos conceptos básicos acerca de los recursos del estado nacional.
El artículo 4 de la Constitución Nacional enumera las fuentes de financiamiento legítimo de las cuales puede disponer el Gobierno Federal para obtener el flujo de dinero necesario a fin de hacer frente a los gastos derivados de su funcionamiento, y del cumplimiento de los objetivos que le fija la propia Carta Magna.
Los impuestos pueden tender a la prohibición de determinados consumos, al hacer suficientemente elevado el precio de los productos gravados, teniendo en cuenta la elasticidad de su demanda; o bien a desalentar y, por lo tanto, disminuir la demanda de ciertos bienes. Pueden también, promover la actividad productora de bienes sucedáneos de los sometidos a la imposición. Pueden incentivar o atenuar el consumo o el ahorro, o las inversiones.
La utilización de la tributación como instrumento de política económica puede ser concurrente con la política del gasto, o puede neutralizarla total o parcialmente, o viceversa. Existe aquí, una utilización del tributo como componente de la producción de bienes públicos, que se proyecta intencionalmente sobre la economía del mercado para fines de estabilización de precios, de los cambios internacionales y de la balanza de pagos, de la redistribución del ingreso y del desarrollo económico y social.
El tributo, que es precisamente uno de los recursos del Estado, consiste comúnmente en una prestación obligatoria, generalmente en dinero, a cargo del sujeto pasivo (contribuyente) a favor del Estado (fisco) que genera relaciones de derecho público. Siguiendo la clasificación tradicional, los tributos pueden ser divididos en: impuestos, tasas y contribuciones.
En el impuesto, el pago exigido al contribuyente no tiene como contrapartida un derecho a una contraprestación fiscal concreta y diferenciada. Es imputada a él en su específico carácter de tal.
En la tasa, el pago del contribuyente se efectúa a cambio de una contraprestación diferenciada, a cargo del Estado, que beneficia individualmente a aquél en su carácter de tal. Esta prestación está referida a un servicio público (La Corte Suprema de Justicia ha reconocido la naturaleza tributaria de las tasas y ha expresado que dicho tributo debe corresponder a una efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a un bien -también individualizado- del contribuyente).
En la contribución especial, la prestación a cargo del contribuyente también tiene como contrapartida un beneficio, pero éste se adquiere indirectamente, por una actividad estatal no dirigida individualmente al contribuyente. En algunos casos, puede resultar difícil distinguir a las contribuciones de las tasas.
3.3 Principios jurídicos de la imposición
Si bien el Estado tiene la facultad constitucional de imponer unilateralmente tributos a cargo de las personas que están sujetas a su jurisdicción, no resulta menos cierto que tal potestad tributaria (que es un atributo de la soberanía) que, como todas las funciones del poder, tiene sus límites en la propia Constitución.
Esos límites han sido considerados por la doctrina y la jurisprudencia como principios esenciales del derecho tributario, por lo que, todo impuesto, para ser constitucionalmente válido, debe respetar esos principios.
En ese orden de ideas, y en relación con la cuestión bajo análisis, resultan de particular relevancia, los siguientes principios:
a) Principio de Neutralidad.
La neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios.
El principio de neutralidad es, desde un punto de vista histórico, la bandera de las finanzas liberales. En su contra, se ha observado que todos los impuestos producen algunos efectos en la economía del mercado y, precisamente, esta comprobación ha servido de base para la utilización del impuesto no sólo y no siempre para cubrir los gastos públicos, sino también, y en ciertos casos preponderantemente, para el logro de otros propósitos como la redistribución de ingresos, la estabilización o el desarrollo.
El principio de neutralidad sigue vigente, aunque con alguna corrección a la concepción histórica. Ya no se postula que el impuesto debe evitar distorsiones en los mecanismos del mercado, sino que el impuesto no debe provocar en el mercado otras modificaciones que las intencionales, en relación con los fines de la política fiscal para los cuales ha sido elegido.
En ese contexto, la neutralidad se logra haciendo mínima la carga excedente a la que se hizo referencia anteriormente. Sin embargo, queda en pie el problema de compatibilizar el mínimo de carga excedente con las exigencias de la equidad.
b) Principio de Equidad. No confiscatoriedad.
El artículo 4 de la Constitución Nacional hace referencia a las demás contribuciones que equitativamente imponga el Congreso. No basta que los tributos sean creados por ley, que sean generales, proporcionalmente iguales y uniformes. Es necesario además que el resultado concreto del gravamen sea justo y razonable; es decir, que no imponga una carga tal al contribuyente, que le impida o dificulte seriamente mantener su patrimonio o beneficiarse con él o con el fruto de su trabajo.
El principio de equidad fiscal está íntimamente relacionado con el tema de la no confiscatoriedad de los tributos. El núcleo de la cuestión reside en determinar en qué casos se puede considerar que un tributo es confiscatorio. La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia considera que un impuesto es confiscatorio cuando su tasa es irrazonable, vulnerando así los artículos 17 y 28 de la Constitución Nacional.
En tal orden de ideas, se considera confiscatorio un impuesto cuando éste absorbe una parte sustancial de la renta o del capital gravado.
c) Principio de la Comodidad en el Pago del Impuesto.
Este es uno de los principios enumerados por A. Smith, en su formulación original, propone que todo impuesto debe ser recaudado en el tiempo y en el modo en que con mayor probabilidad sea conveniente para el contribuyente pagarlo. Puede considerarse además que este principio implica atenuar los efectos del impacto o percusión del impuesto. La percepción del impuesto en el tiempo y modo que disponga el legislador o, por delegación, la administración fiscal, produce una sustracción de dinero al contribuyente que se hallará compelido a proveer con la financiación, esto es, a proveerse de la liquidez necesaria para el cumplimiento de su obligación legal. Esto tiene un costo para el contribuyente que deberá ser reducido al mínimo, so pena de provocar una carga excedente, en desmedro de la eficiencia de la asignación de los recursos y del principio de economicidad.
3.4 Conclusión
Desde el punto de vista del análisis jurídico de los principios básicos del impuesto señalamos: que la neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios. En cuanto al principio de equidad la contribución se considera confiscatoria cuando esta absorbe una parte sustancial de la renta y en cuanto la comodidad en el pago del impuesto se indicó que el costo impositivo para el contribuyente deberá ser reducido al mínimo, por las razones impuestas en este informe.
Desde el punto de vista legal, los impuestos no deben afectar negativamente los institutos del artículo 9 de la Ley 25561, en cuanto al impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; como tampoco la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuvieren previsto contractualmente; ni el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; ni la seguridad de los sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas.
Del análisis de lo expuesto llegamos a la conclusión que no puede disponerse o discutirse incremento alguno en las tarifas de los servicios públicos sin tener en cuenta la importancia que la carga tributaria tiene.
4) CARGO FIJO
En el diseño actual de las tarifas, dentro del grupo de usuarios residenciales, tienen una fuerte participación los cargos fijos como se visualiza en los siguientes cuadros:
Sector Electricidad (según cuadro Nº 4)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
kWh/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
35014,0016,4730,4754,05
450*18,0016,4734,4747,78
100040,0016,4756,4729,17
*Consumo medio
Sector Gas por Redes (según cuadro Nº 5)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
m3/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
507,677,7415,4150,23
160*24,567,7432,3024,00
1000153,477,74161,214,80
*Consumo medio
Sector Telefónico (según cuadro Nº 6)
ConsumoConsumoCargo fijoSubtotal sinRelación
pulsos/bim$/bim$/bimImp $/bimC f/Subt.%
502,3526,4528,8091,86
300*14,0726,4540,5265,28
100046,9026,4573,3536,06
*Consumo medio
Según puede observarse, a nivel del consumo medio, las tarifas del sector telefónico presenta, con un 65,28%, la incidencia más elevada, siguiéndole en importancia el sector electricidad con el 47,78% y por último el sector gas con el 24%. El esquema más regresivo es el sector telefónico, destacándose finalmente la amplitud de la regresividad entre ambas puntas en el sector gas, que va del 50,24% para los niveles de consumo al 4,8% en los de mayor consumo.
Es importante destacar que si bien al principio de la privatización los cargos fijos de las tarifas telefónicas contemplaban pulsos libres, en la actualidad los cargos fijos de todos los servicios se facturan, aún, con niveles de consumo cero.
En líneas generales, la utilización del cargo fijo resultó contraria a los principios básicos establecidos en los marcos regulatorios, los que indican que, el precio de venta del gas, electricidad, agua, etc. por parte de los distribuidores a los consumidores incluirá todos los costos operativos de las empresas. En la actualidad, el cargo fijo contiene partes relevantes de los costos de las empresas. Se presenta entonces, una situación que resulta perjudicial para los usuarios, toda vez que, aunque no consuman el servicio, mediante la facturación del cargo fijo, solventan los gastos operativos de las empresas.
Con las actuales tarifas, en muchas empresas dicho componente representa el 24% de los ingresos de las distribuidoras por consumos residenciales.
Porqué es regresiva esta situación?; porque el cargo fijo es el mismo cualquiera sea el nivel de consumo, por ende, tiene una fuerte incidencia en los sectores de menores recursos, al ser ellos quienes menos consumen.
Resulta necesario, en consecuencia, rediscutir el cargo fijo; tanto en los conceptos que lo componen, como así también en el modo de facturarlo, para evitar, igualar con el cargo fijo a los desiguales por ingresos.
5) CONCLUSION
La crisis de la función económica del usuario/contribuyente puede sintetizarse, de acuerdo se ha expresado, en los puntos que a continuación se exponen: en primer lugar, debemos enfatizar que los trabajadores, con el producido de su renta, deben afrontar su múltiple condición de consumidor, contribuyente, usuario de servicios públicos y cliente del sistema financiero.
De los datos revelados, puede advertirse, con total claridad, que la ecuación económica de los ocupados se encuentra deteriorada.
Esto queda demostrado si recordamos, en primer lugar, que en tres provincias argentinas sus habitante ganan menos de $270 y en 16 provincias obtienen ingresos por debajo de los $350. Asimismo, el 29,7% de los trabajadores obtiene ingresos inferiores a los $240 mensuales.
Es importante destacar además, que no solo el nivel de los ingresos es precario, sino que también lo es la estabilidad del mismo, toda vez que el 45,3% de los empleados trabajan informalmente ("en negro"); siendo esta situación más crítica aún en provincias como Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santiago del Estero o Tucumán, donde esta situación la sufre más del 50% de la masa laboral.
En este orden de cosas, es menester mostrar la dispar distribución de los ingresos, dado que el 20% más pobre de los hogares argentinos obtiene el 4,2% de la renta, en contraste con el 52,6% que recibe el 20% más rico. Siendo aún más impactante, que cada integrante de los hogares del primer decil de ingresos disponga de apenas $37, mientras que esta suma para el decil más alto ascienda a $1.249 (un 3.375% mayor).
A lo expuesto, cabe agregar que la preocupación por las características del panorama planteado se profundiza, cuando observamos que el sector industrial que otrora fuera el principal generador de empleo, hoy contribuye de manera marginal en la ocupación de la mano de obra. Esto revierte particular importancia si recordamos que la industria es el que sector de mayor productividad y el que más valor agregado genera.
Asimismo, cabe resaltar que el alto nivel de obreros no calificados indica que la crisis tiene fuertes componentes estructurales.
De lo expuesto resulta alarmante el nivel, la calidad, la estabilidad y la amplia disparidad en la distribución de los ingresos, tanto por estratos sociales como entre la distintas regiones del país, demostrando que se trata de un tema de imprescindible discusión previo a un análisis de reforma tarifaria.
Teniendo en cuenta el punto de vista del análisis jurídico de los principios básicos del impuesto, señalamos que la neutralidad del impuesto significa que éste debe dejar inalteradas todas las condiciones del mercado o no provocar distorsiones de la oferta, de la demanda y de los precios, no sólo en las transacciones de bienes gravados, sino de todos los bienes y servicios. En cuanto al principio de equidad la contribución se considera confiscatoria cuando absorbe una parte sustancial de la renta, y en cuanto la comodidad en el pago del impuesto se indicó que el costo impositivo para el contribuyente deberá ser reducido al mínimo, so pena de provocar una carga excedente, en desmedro de la eficiencia en la asignación de los recursos y del principio de economicidad.
Desde el punto de vista legal, los impuestos no deben afectar negativamente los institutos contemplados en el artículo 9 de la Ley 25561 en cuanto a que el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; como tampoco la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuvieren previsto contractualmente; ni el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; ni la seguridad de los sistemas comprendidos y la rentabilidad de las empresas.
En el diseño actual de las tarifas, dentro del grupo de usuarios residenciales, tienen una fuerte participación los cargos fijos. En las tarifas del sector telefónico representa, con un 65,28%, siguiéndole en importancia el sector electricidad con el 47,78% y por último el sector gas con el 24%.
En líneas generales, la utilización del cargo fijo resultó contraria a los principios básicos establecidos en los marcos regulatorios, los que indican que, el precio de venta del gas, electricidad, agua, etc. por parte de los distribuidores a los consumidores incluirá todos los costos operativos de las empresas. En la actualidad, el cargo fijo contiene partes relevantes de los costos de las empresas. Se presenta entonces, una situación que resulta perjudicial para los usuarios, toda vez que, aunque no consuman el servicio, mediante la facturación del cargo fijo, solventan los gastos operativos de las empresas.
Resulta necesario rediscutir el cargo fijo; tanto en los conceptos que lo componen, como también en el modo de facturarlo, para evitar, igualar con el cargo fijo a los desiguales por ingresos.
Incidencia en %, del Cargo Fijo e Impuestos, al 31-07-2003,
sobre una factura residencial de consumo medio
ServicioCargo FijoConsumoImp. y Cont.C. Fijo+Imp.
domiciliario%%%%
Electricidad33,1436,2230,6463,78
Gas por redes18,1157,4324,4642,57
Telefónico53,5528,4817,9771,52
Puede observarse, en el cuadro anterior, que en una factura de consumo medio del sector residencial, lo que paga el usuario por sus consumos reales representa el 36,22% en electricidad, 57,43% en gas y 28,48% en telefonía; mientras que el saldo restante está constituido por cargos fijos e impuestos.
Como conclusión del presente estudio, podemos decir, que todo incremento de los precios de los servicios necesitarán contemplar previamente un cambio sustancial en las estructura tarifaria, para que las mismas sean más justas, equitativas y menos regresivas. Para ello, deberán considerar: a) un esquema de consumo que se corresponda con la realidad de la distribución de los ingresos de la sociedad, b) que el sistema de facturación se efectúe fundamentalmente sobre los niveles de consumo reales, y no sobre los cargos fijos y c) en materia de impuesto, su incidencia tenga un efecto menos regresivo.
