La afectación permanente de los derechos humanos de los usuarios de los ferrocarriles del área metropolitana
Fundamentos de la presentación de la demanda efectuada por el Defensor del Pueblo de la Nación el 28/07/2005 ante el juzgado en lo Contecioso Administrativo Federal Nº 3
28 de julio de 2005
Los usuarios del servicio ferroviario de pasajeros del área metropolitana, especialmente los que utilizan los servicios de los ramales: CONSTITUCION - EZEIZA, CONSTITUCION - LA PLATA, ONCE - MORENO, RETIRO -PILAR, ven cotidianamente afectados sus derechos fundamentales, en atención a las condiciones indignas en que son transportados. Sumado a ello, el estado en el que se encuentran las estaciones, con imposibilidad de acceso para personas discapacitadas o sanitarios inutilizables.
Para una mejor comprensión del tema se comenzará a desarrollar el aspecto normativo:
Constitución Nacional art. 42:
El art. 42 de la Constitución Nacional establece: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios...".
Ley 23.696:
El en el año 1989 se produjo un cambio profundo en la estructura del Estado.
La Ley denominada "De Reforma del Estado", produjo como principal consecuencia la transferencia de funciones del sector público al sector privado. En virtud de la misma, el Estado Nacional se despojó de su rol de empresario para ceder a grupos privados la gestión de actividades que tradicionalmente se hallaban a su cargo.
En el art. 60 de la ley citada, con relación a la privatización de los servicios, se estableció que a los efectos de disminuir el gasto público, mejorar prestaciones o aumentar la eficiencia, autorízase a contratar con el sector privado la prestación de servicios de administración consultiva, de contralor o activa, perteneciente a todos los entes y organismos de la Administración centralizada y descentralizada, enumerados en el artículo 1 de la presente ley, con excepción del contralor externo establecido por normas especiales.
El servicio ferroviario de pasajeros del área metropolitana se encontraba sujeto a privatización.
Pliego de Bases y Condiciones:
El pliego de bases y condiciones para la concesión de la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros -de superficie y subterráneos- del área metropolitana establece como uno de los principios rectores para el otorgamiento de las concesiones la limpieza de estaciones y trenes y el mantenimiento de las instalaciones fijas y estaciones.
Contratos de Concesión:
Por su parte en los contratos de concesión se establece que el objeto de la concesión consiste en ofrecer un mejor servicio de transporte público ferroviario de pasajeros de superficie y subterráneo que sea a la vez eficiente, seguro y confiable y que proporcione un servicio cuya calidad y frecuencia sea superior a la actual, nuevas inversiones en infraestructura, más seguridad y un entorno de trabajo digno para los trabajadores.
En los contratos también se incluye la realización por parte del concesionario de las tareas de mantenimiento de la totalidad de los bienes inmuebles y muebles que estén afectados a la concesión y la custodia y vigilancia de los mismos, incluyendo la realización de los programas de inversiones.
Asimismo se establece que el concesionario deberá prestar los servicios en la forma programada con base en las disposiciones establecidas en el art. 2 de las Condiciones particulares y de acuerdo a la oferta, en cuanto a cantidad, calidad, frecuencia, tiempo de viaje, conservación y limpieza de estaciones, zona de vía, inmuebles y material rodante, atención de pasajeros en boleterías e información al público (art. 8.2 Contrato de Concesión)
El art. 8.4.1. del Contrato de Concesión establece que el servicio público objeto de la concesión será prestado teniendo en cuenta su principal destinatario: el usuario, de modo de satisfacer las necesidades de demanda detectadas y previsibles, a través de la prestación de un servicio eficiente y confiable en condiciones de seguridad y confort.
Ley de emergencia económica:
Por medio del artículo 8 de la ley de emergencia económica Nº 25.561, se pesificaron las tarifas establecidas en dólares, como así también se dejó sin efecto las cláusulas de ajuste en dólares y las cláusulas indexatorias basadas en índices extranjeros.
Por medio del art. 9 se autorizó al PEN a renegociar los contratos de obras y servicios públicos y el art. 10 aclara expresamente que los art. 8 y 9 de la ley en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones.
Declaración de la Emergencia Ferroviaria Dec. 2075/02
A través del mencionado decreto se declaró el estado de emergencia ferroviaria, suspendiéndose las obras, trabajos y provisión de bienes, respecto de los cuales no se haya comenzado la ejecución correspondiente a los planes de obras de contratos de concesión.
Se invitó a los concesionarios a proponer un programa de emergencia de inversiones para garantizar la prestación del servicio público.
En el art. 11 del Decreto se establece que subsisten las demás obligaciones contractuales, en tanto no se opongan al decreto.
Resolución Nº 115/02
A través de esta resolución se aprobaron las bases de los Programas de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables.
Resolución Conjunta Nº 62/2002 y 11/2002
La resolución citada establece el pago de los subsidios de explotación para los concesionarios del servicio.
Para acceder y mantener el derecho a la percepción de los bienes fideicomitidos del modo y por el plazo normado en la los concesionarios deberán observar, entre otras, las siguientes condiciones:
* Mantener o mejorar los programas de seguridad operativa y mantenimiento de los servicios ferroviarios, de superficie y subterráneos, que se prestan a la fecha, así como las adaptaciones operativas que surgieren de la aplicación del punto 3 del Acta Acuerdo individualizada en el inciso anterior, las que serán acordadas entre la SECRETARIA DE TRANSPORTE y los concesionarios en un plazo no mayor de SESENTA (60) días, y que importarán, en todos los casos, la reanudación de servicios de los ramales que con anterioridad a la presente resolución hubieran sido suspendidos.
* Realizar el mantenimiento inherente al efectivo mejoramiento de las condiciones de confort para el usuario, en particular, en lo relativo al interior de coches y estaciones. Dichas acciones deberán ser comunicadas mensualmente a la SECRETARIA DE TRANSPORTE.
* Tomar a su cargo las erogaciones correspondientes a los servicios de policía adicional, en todo el ámbito de la Red Ferroviaria Metropolitana concesionada de acuerdo a los requerimientos que para cada Grupo de Servicios se establecieron normativa o contractualmente, o los que, de acuerdo a las necesidades del sistema, fijare la SECRETARIA DE TRANSPORTE.
* Renunciar a la interposición de cualquier reclamo administrativo o judicial vinculado a la falta de ejecución de las obras e inversiones cuya financiación se encontraba prevista a través de los fondos provenientes del incremento tarifario dispuesto para regir a partir del 1º de enero de 2002 y cuya aplicación fuera suspendida por la Resolución Nº 9/2001 de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del ex-MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA.
* Renunciar a la interposición de cualquier reclamo administrativo o judicial que se vincule al pago de los subsidios operativos, respecto de la eventual demora en la percepción de ese concepto, siempre y cuando se perciban los correspondientes a los meses de mayo a diciembre de 2002, ambos inclusive, de acuerdo con la modalidad prevista en el Artículo 2º y en el Anexo III de esta resolución, y respecto de dicho período.
Resoluciones MP Nº 126/03, MPFIP y S Nº 1102/2004 y Nº 295/2005
A través de la Res. MP Nº 126/03 se dispuso la articulación entre la emergencia ferroviaria y el sistema ferroviario integrado. En el título III de la misma se establece complementar los planes de mejoramiento aprobados por Artículo 3º de la Resolución Nº 115/2002 con los planes tendientes al mejoramiento de las condiciones de confort y seguridad de los usuarios, que los concesionarios deberán desarrollar, de manera de prestar un servicio digno y eficiente.
Las restantes resoluciones citadas prorrogan la entrega de subsidios.
Como claramente puede observarse, uno de los principios rectores de la ley de reforma del estado, como así también de los pliegos y de los contratos de concesión es el mejoramiento de la calidad del servicio y el mantenimiento de estándares de calidad.
La Ley 25.561 que declara la emergencia económica, financiera y cambiaria, expresamente en su art. 10 establece que los art. 8 y 9 de la ley en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones
Finalmente, es importante destacar que la declaración de emergencia en el servicio ferroviario pasajeros, como así también las sucesivas resoluciones a través de las cuales se instrumentan los subsidios a las concesionarias, no habilitan a que las mismas presten un servicio deficitario perjudicando directamente a los usuarios, quienes viajan en coches sin la limpieza adecuada, con roturas internas en los pisos y los asientos de los mismos, sin la señalización adecuada en las estaciones, sin sanitarios utilizables en las mismas, etc.
Es decir que las normas no autorizan a que permanentemente se violen derechos constitucionales.
Es importante destacar que los incumplimientos generados no solo violan lo pactado contractualmente, sino que además atentan contra los derechos fundamentales a la vida, a la propiedad y al trabajo de los usuarios.
Conocidos son los graves accidentes ocurridos que costaron la vida de varios pasajeros, sumado a ello la impuntualidad en los servicios programados provoca llegadas tarde a los trabajos, con pérdidas de premios al presentismo y hasta en algunos casos generando despidos.
No puede entonces el Estado desconocer que se están afectando derechos y garantías reconocidos en la CONSTITUCION NACIONAL, los que se encuentran por encima de los intereses económicos patrimoniales de las concesionarias y del Estado Nacional.
LAS INSPECCIONES REALIZADAS
Una cuestión neurálgica en la problemática planteada está vinculada con las mejoras que debían producirse como consecuencia de los subsidios que fueran anteriormente reseñados. A fin de verificar cuál era la real situación, esta Institución llevó a cabo una serie de inspecciones sobre las instalaciones de las estaciones correspondientes al ramal Once-Moreno de la Línea Sarmiento, concesionada a la empresa Trenes de Buenos Aires S.A y sobre los ramales Constitución - Ezeiza y Constitución - La Plata, concesionados a la empresa Transporte Metropolitanos Gral. Roca S.A. y sobre el ramal ,Retiro - Pilar, Retiro - José C. Paz, hoy en poder del Estado Nacional, operado por la Unidad de Gestión Operativa conformada por Ferrovías S.A., Metrovías S.A. y Trenes de Buenos Aires S.A.
Esas verificaciones se realizaron con el objeto de determinar si efectivamente las empresas utilizaban los ingresos provenientes de los subsidios, al destino pre-asignado, el cual era el de hacer obras tendientes a mejorar la calidad del servicio, en definitiva, verificar en qué condiciones viajaban los usuarios.
Cabe aclarar al respecto, que las inspecciones fueron llevadas a cabo por agentes de la Institución, quienes se constituyeron en cada una de las estaciones comprendidas en los tramos aludidos, munidos de cámara fotográfica y videofilmadora.
Muchas veces la narración no resulta suficiente para reflejar cabalmente la verdadera dimensión del problema, fundamentalmente cuando se hace necesario verlo y sentirlo., razón por la cual se torna imprescindible que las filmaciones efectuadas formen parte del presente informe.
Asimismo, estas verificaciones se practicaron en varias etapas, la primera tuvo lugar los días 26 y 27 de marzo de 2002, la segunda etapa se llevó a cabo los días 25 y 30 de junio de 2004, la tercera se realizó los días 24 y 27 de septiembre de 2004, la cuarta se efectuó los días 9,10,11 y 12 de mayo de 2005 y la última los días 20 y 21 de julio también del corriente año 2005.
Previo a adentrarnos en el análisis pormenorizado de las inspecciones realizadas, corresponde adelantar que lejos de advertirse mejoras entre la primera y la última de las recorridas, tanto las instalaciones como el servicio en sí mismo decayeron de manera progresiva y sostenida.
Podemos efectuar una división en las observaciones realizadas: por un lado el estado de estaciones y vagones y por el otro, las condiciones en las cuales viajan los usuarios.
En cuanto a las estaciones, entre los datos más alarmantes surge que ninguna de las mismas parecería haber sido diseñada para que personas con discapacidades motoras puedan acceder a ellas.
A título ejemplificativo, podemos citar el caso de la Estación Once que si bien no pertenece a la concesión de Trenes de Buenos Aires, (pertenece al ONABE) resulta ser estación Cabecera y una de las más transitadas, que cuenta con una única rampa con salida a la calle Bartolomé Mitre, y que los accesos alternativos a los molinetes, se encuentran cerrados.
No obstante tratarse de una estación cabecera, el acceso por la Av. Pueyrredón se encuentra en pésimas condiciones (característica aplicable a la mayoría de las estaciones del ramal), observándose constantes desprendimientos del revoque del cielo raso.
Otro caso que merece ser citado, es el de la estación Caballito, la cual posee una rampa que desemboca a una puerta cerrada. Cabe agregar que idéntica situación se presenta en la estación Flores, donde los accesos alternativos a los molinetes se encuentran cerrados.
Un párrafo especial merece el caso de la Estación Floresta (considerada "modelo"), la que, a pesar de estar totalmente refaccionada, no posee rampas, aunque sí DOS (2) ascensores.
En las inspecciones llevadas a cabo en junio y septiembre de 2004 pudo verificarse que NINGUNO de los ascensores se encuentra funcionando, a lo que hay que agregar que les colocaron una puerta enrejada a cada uno. Esto claramente da una pauta de la desidia de la empresa hacia quienes debería considerar como "sus clientes", en tanto que la inspección del mes de mayo de 2005 sólo uno funcionaba y en la visita efectuada en el mes de julio continuaba funcionando uno solo el cual se encontraba enrejado y con candado cerrado.
No resulta un dato menor la situación que se plantea en casi la totalidad de las estaciones con respecto a los sanitarios, los cuales están a cargo de personas que no tienen vinculación con la concesionaria.
Esa circunstancia ocasiona que resulte altamente dificultoso acceder a los baños, ya que esos "encargados" son los que generalmente tienen las llaves de los mismos, lo que genera verdaderos inconvenientes los días en que no concurren a desempeñar sus habituales tareas (tal lo ocurrido el día 25 de junio de 2004, con respecto al baño de damas de la Estación Liniers).
Similar problemática se presenta cuando los empleados de las estaciones desconocen quién es la persona "encargada de los baños", o no logran ubicarla, pues aquéllos generalmente no cuentan con juegos de llaves de los sanitarios en las propias estaciones.
Como dato adicional, se puede agregar que el personal de seguridad contratado por T.B.A. S.A. claramente parece estar más preocupado por asegurar que todos los usuarios abonen sus pasajes -ya que se encuentran exclusivamente afectados al control del ingreso y egreso de los andenes- que por brindar algún tipo de servicio a los usuarios.
Efectivamente ese personal puede brindar seguridad, pero en todo caso lo hace sólo a la concesionaria, descuidándose absolutamente la protección de los pasajeros.
En lo que refiere al ramal Constitución - Ezeiza se constató que, a partir de la privatización del servicio, en todas las estaciones se cerraron muchos accesos alternativos, lo que hace que las estaciones sean inseguras en caso de que sea necesario evacuar las mismas.
Esta situación, además, ha desmejorado la accesibilidad de todos los usuarios que se ven obligados a hacer recorridos más largos para ingresar o egresar de las estaciones. Es notable la falta de consideración por parte de la empresa hacia los usuarios discapacitados especialmente. Sanitarios que formalmente existen pero que no están en condiciones de ser usados, falta de señalización, y carencia absoluta de la posibilidad de viajar en el servicio para personas con movilidad reducida en la mayoría de las estaciones. Se trata del ofrecimiento de un servicio público a medias, y sólo para algunos. La empresa no desconoce que viajan usuarios discapacitados, simplemente hace como si estos no existieran. De la misma manera que pretende ignorar que cualquier usuario puede necesitar usar los servicios sanitarios. Por otra parte, el exceso de personal de seguridad (único personal prácticamente en todas las estaciones) permite pensar que el interés de la empresa es asegurar solamente que el usuario pague su boleto, pero no parece serlo el brindarle un buen servicio o velar por su protección, dado que se distingue en todas las estaciones por estar afectado al control de ingreso y egreso a los andenes.
Todo lo expuesto resulta claramente violatorio de las disposiciones de la Ley Nº 24.314 relativa a la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, modificatoria de la Ley Nº 22.431 que establece el Sistema de Protección Integral de los Discapacitados.
En cuanto a las condiciones en que viajan los usuarios, las imágenes captadas en el ramal Retiro - Pilar son un reflejo de la particular forma en que los mismos se trasladan: viajan en los estribos y asinados, poniendo permanentemente en riesgo su vida.
En cuanto al ramal Constitución - La Plata se observó en las estaciones de mayor concurrencia de usuarios, el cierre de accesos posteriores a la Concesión, lo que le da a las estaciones un efecto "de jaula" o "de cárcel". Dicha situación reviste gran inseguridad para los usuarios en general, teniendo en cuenta que, en caso de necesitar evacuarlas, la gente quedaría atrapada. Reviste máxima inseguridad para aquellas personas con movilidad reducida (gente con bastones, madres con cochecitos, personas que se desplazan en sillas de ruedas), que no pueden atravesar las puertas alternativas que fueron cerradas. Más allá de los incumplimientos legales respecto a las normas sobre accesibilidad que esta Institución ha constatado en diferentes momentos y oportunidades, se destaca que los baños se encuentran cerrados o en su defecto inutilizables. Por otra parte, cabe resaltar la gran cantidad de personal de seguridad (único personal prácticamente en todas las estaciones) sólo en las estaciones de mayor influencia, dando a entender ello el interés de la empresa en asegurar solamente que el usuario pague su boleto, no así el brindarle un buen servicio. El personal de seguridad se distingue en todas las estaciones, afectados al control de ingreso y egreso a los andenes. Respecto de las formaciones cabe mencionar el escaso y casi nulo mantenimiento, denotando ello un grave peligro para la integridad de los usuarios. Con relación a la frecuencia horaria del servicio hacia La Plata, cabe mencionar que pasaba una formación cada veinte (20) minutos. Sin perjuicio de ello, según la información aportada por usuarios, con inusitada frecuencia suspenden servicios días hábiles entre las 17:00 y 19:00 horas.
Las observaciones que surgen de los Informes de las inspecciones realizadas, desde la inicial hasta la practicada los días 20 y 21 del mes de julio próximo pasado, obligan a cuestionarnos seriamente cómo puede justificarse que los usuarios tengan que resignarse a soportar las pésimas condiciones en las que se les presta el servicio, mientras la empresa continúa percibiendo los ingresos provenientes de los subsidios del Estado Nacional, y de la venta de boletos que los pasajeros deben abonar a pesar de no recibir una contraprestación adecuada.
Es una garantía para los usuarios, en cumplimiento del artículo 42 de la CONSTITUCION NACIONAL que el Estado efectúe el debido control de la prestación del servicio.
Con la demora, inactividad o un accionar endeble por parte del Estado no sólo se desprotege el derecho constitucional de los usuarios y los derechos humanos fundamentales, sino que además se encuentra ausente todo procedimiento eficaz para la solución de problemas que los usuarios plantean.
El Defensor oportunamente advirtió de la situación.
La falta de control a la cual nos referimos anteriormente, generó que el DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, investigue los incumplimientos a las obligaciones a los contratos de concesión, por la evidente afectación del derecho de los usuarios que ello representa.
Cuestionamientos al incremento Tarifario Res. M.E. 1007/00 y 18/00
Los incrementos tarifarios instrumentados en las referidas resoluciones fueron cuestionados judicialmente por esta Institución. La medida cautelar solicitada, a fin de que no se incremente la tarifa, fue denegada por el Juez, fundamentado en que ese dinero se destinaría exclusivamente a la realización de obras, a través de la constitución de fideicomisos.
Las empresas debían abrir una cuenta fiduciaria a fin de realizar los depósitos correspondientes y destinar exclusivamente ese excedente tarifario a las obras.
El Grupo Metropolitano fue el que mayores intimaciones recibió para acreditar la apertura de las cuentas, sumado a que hasta que se abrieron ni la Secretaría de Transportes ni la CNRT tenían información sobre el dinero recaudado ni sobre su manejo. Vale recordar que ese dinero lo aportaron y lo continúan aportando los usuarios a través del pago de la tarifa.
Más grave fue la situación cuando se requirió información sobre las verificaciones realizadas por el Estado para determinar el grado de cumplimiento de las obras prioritarias definidas con posterioridad a las Resoluciones M.E. Nº 1007/00 y MIV Nº 18/00, y a las cuales debía imputarse exclusivamente el incremento tarifario dispuesto por las mencionadas resoluciones.
Ni la Secretaría de Transportes ni la CNRT pudieron informar sobre este tópico. Es decir que, ni la empresa cumplió con las obras ni la Secretaría de Transportes controló su realización.
Las recomendaciones del Defensor del Pueblo de la Nación
En el mes de junio de 2002 por Resolución 69/02 se recomendó al MINISTERIO DE ECONOMIA DE LA NACION que se abstenga de asignar el subsidio proveniente de la tasa sobre el gasoil a las concesionarias del servicio transporte ferroviario de pasajeros del Area Metropolitana. Ello en atención a que: a) se premia la mala calidad en la prestación de un servicio público; b) se otorga un nuevo subsidio, sin que existan garantías de que su utilización sea para lo efectivamente creado. Ello, teniendo en cuenta que, aun no pudo constatarse el destino de los ingresos provenientes del incremento tarifario producido en el mes de diciembre del año 2000 hayan sido destinados específicamente a obras, c) su implementación no está de acuerdo ni con letra, ni con el espíritu de la Ley 25.414 (fundamento del Decreto 976/01) que establece " …Crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectué con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes…"; d) produce modificaciones sustanciales al régimen de la concesión, en tanto que ello debe ser discutido y rediseñado según lo establece la Ley Nº 25.561 y el Decreto Nº 293/02. Es necesario destacar que la resolución cuestionada, nunca fue puesta a consideración de la Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos.
En el informe que se adjuntó a la resolución se puso de manifiesto que fueron realizadas inspecciones en la línea Roca y en la línea Sarmiento las cuales arrojaron resultados alarmantes:
* Ninguna de las estaciones está en condiciones de accesibilidad para personas con dificultades motoras.
* Respecto a los servicios sanitarios:
a) La mayoría, carecían de higiene.
b) Se encuentran cerrados, no están disponibles para los usuarios ya que resultó dificultoso conseguir las llaves. En la mayoría de las estaciones se ignoraba quién poseía las llaves, y en varias oportunidades se requirió la acreditación del personal de la Institución para abrir los sanitarios.
c) los destinados a discapacitados no están en condiciones
d) Se observaron alimentos y accesorios de cocina en el interior.
e) Falta de iluminación.
f) Condiciones precarias de construcción, como así también los retretes.
* Las estaciones carecen de limpieza y mantenimiento.
* La señalización en las estaciones es insuficiente.
* A partir de la concesión fueron cerrados accesos alternativos.
* El personal de seguridad está abocado fundamentalmente al control de ingreso y egreso de pasajeros, descuidándose otros aspectos fundamentales que hacen a la seguridad de los usuarios.
* El estado de los vagones es precario. Ventanillas y asientos rotos. Carentes de limpieza.
* Existen puertas de vagones clausuradas.
* Las salas de espera de las estaciones no se encuentran en buenas condiciones.
* En la Estación Gerli, las salas de espera, se convierten en sanitarios como consecuencia del cierre de los mismos.
* En la Estación Temperley, los usuarios deben ascender al puente peatonal, para observar dónde arribarán los trenes correspondientes a distintos ramales.
* En muchas estaciones las rampas para discapacitados no se encuentran en condiciones de ser utilizadas por los mismos.
* En la estación Caballito, el andén originario se prolongó, con uno improvisado conformado por una estructura tubular y madera.
* En la estación Floresta, una de las remodeladas, el acceso es a través de una escalera. Existen dos ascensores, de los cuales a la fecha del relevamiento, uno de los cuales no funcionaba.
Por último de acuerdo a lo observado y los dichos de los usuarios consultados, las deficiencias y anomalías detectadas, se vienen produciendo desde el año 1995, y se agravan a partir del año 1999.
Del contenido de los informes remitidos por la CNRT a esta Institución, relativos a deficiencias en la prestación de servicio de transporte ferroviario de pasajeros del Area Metropolitana, surgió que en el año 2001 de 56 estaciones controladas, en todas ellas se encontraron deficiencias en el estado de conservación y limpieza.
Por todo ello, se afirmó que la tarifa que abona el usuario no refleja una adecuada contraprestación del servicio que utiliza. De tal asimetría el único perjudicado resulta ser el usuario.
De acuerdo al análisis efectuado, las tarifas que abonaban los usuarios eran suficientes. Y esto es así porque los márgenes brutos de explotación de las empresas en los últimos años fueron positivos.
La realidad indicaba que la pésima prestación del servicio público de transporte ferroviario encontraba fundamento en la manifiesta incapacidad de la dirigencia empresaria, con denuncias penales por comprar y licitar muy por encima de los precios corrientes de plaza, con contratos de obras públicas poco transparentes, con mecanismos de negocios cruzados entre empresas vinculadas.
Este cuadro de situación se vio reflejado en sus alarmante índices de endeudamiento cuyos costos financieros, son en el fondo, los que generan permanentemente crisis de caja o crisis financiera que impiden financiar los gastos de explotación con el fin de brindar un servicio adecuado a las tarifas que pagan los usuarios.
En ese contexto, el Ministerio de Economía y el Ministerio de la Producción dictaron Resoluciones Conjuntas que otorgaban los subsidios, premiando así la injustificada mala calidad del servicio ferroviario de pasajeros otorgándoles, utilizando para tales fines los fondos de la Tasa sobre el Gasoil.
En el mes de octubre de 2003, sin producirse modificaciones sustanciales, más aun, los hechos se fueron agravando, dado que se produjeron accidentes fatales, se recomendó a la SECRETARIA DE TRANSPORTE DE LA NACION que adopte las medidas que resulten necesarias a los fines de evitar que las empresas TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A. y TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL ROCA S.A. continúen:
a) violando los derechos fundamentales de las personas y los derechos del consumidor;
b) deteriorando el patrimonio nacional; y
c) violando sistemáticamente los contratos de concesión
Tal recomendación se fundamentó en las nuevas inspecciones sobre las instalaciones de las estaciones correspondientes a los ramales CONSTITUCIÓN-EZEIZA de la empresa TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL ROCA S.A., y PILAR-RETIRO concesionada a la empresa TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A., dado que las mismas no presentaron ningún tipo de mejoras, de las efectuadas en el mes de marzo de 2002.
Sumado a ello, de la información provista en el mes de octubre de 2003 por la propia COMISIÓN NACIONAL DE REGULACION DEL TRANSPORTE (C.N.R.T.) surge que en las inspecciones efectuadas al material rodante, de la concesionaria TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A., entre los meses de enero y agosto de ese año, aproximadamente el 73 % de los coches relevados presentaron deficiencias en lo que hace a limpieza y conservación.
Sobre esa misma base la C.N.R.T. entendió que, respecto de las condiciones en las que viajan los usuarios y considerando que ello guarda relación con el estado de los coches, el resultado aludido en el párrafo precedente demuestra las deficiencias que presenta el servicio.
En lo concerniente al cumplimiento de horarios del recorrido, la citada Comisión brindó un detalle de las inspecciones realizadas durante los meses de junio, julio y agosto de 2003, dando como resultado que casi el 30% de los trenes relevados registró atrasos o cancelaciones (sobre un total de 1159 trenes relevados).
Todo ello, nos permitió cuestionar seriamente cómo puede permitirse que los usuarios continúen viéndose sometidos a tolerar las condiciones en las que se les presta el servicio, mientras las empresas continúan percibiendo sus ingresos conformados por subsidios del Estado Nacional, y por la venta de boletos que los usuarios deben abonar a pesar de no recibir una contraprestación adecuada.
En estas condiciones, resulta total y absolutamente injustificable que las empresas mantengan esta situación sin mejorar sensiblemente la calidad del servicio que prestan.
Esto es así por cuanto, en lugar de optimizar las condiciones del servicio, la empresa intentó simular una mejora que, lejos de alcanzar el objetivo buscado, no hizo más que agravar o empeorar la conducta asumida por esa concesionaria.
Ante este estado de cosas, resulta inconcebible que las Autoridades Nacionales no pongan énfasis en tan grave situación, permitiendo así que los usuarios se vean sometidos a situaciones que vulneran gravemente sus derechos.
La SECRETARIA DE TRANSPORTES DE LA NACION, en el mes de enero de 2004 y en relación a la recomendación enviada informó entre otras cosas, que se ha multado a las concesionarias por deficiencias en la prestación del servicio, que para acceder y mantener el derecho a la percepción de los subsidios los concesionarios deben dar cumplimiento a los Programas de Emergencia de Prestación del Servicio Previsto por el Dec. Nº 2075/02, dar cumplimiento a los programas de emergencia de prestación de servicio referente al confort y tomar a su cargo las erogaciones correspondientes a los servicios de seguridad.
Sin embargo, no se sabe a ciencia cierta qué controles efectúan y cuáles son los parámetros que utiliza la Secretaría de Transportes para continuar abonando los subsidios a las empresas ferroviarias.
La Secretaría nada dijo sobre las pésimas condiciones en las que viajan los usuarios, situación que se vio plasmada con muertes y graves accidentes de pasajeros a mediados del mes de abril de 2004.
Así las cosas, con los antecedentes económicos financieros, societarios, y una pésima prestación del servicio, cabe preguntarse qué hizo o dejó de hacer la Secretaría de Transportes para permitir conformar un descalificado cuadro jurídico - económico.
En primer lugar, se puede afirmar que ni la Secretaría de Transportes y ni la CNRT hicieron una correcta evaluación de los registros y estados contables del Grupo Metropolitano o si lo hizo, se permitió que los fondos recaudados no se destinen a lo específicamente establecido en los contratos de concesión, es decir, calidad de servicio, higiene, frecuencias, etc.
En segundo lugar la inexistencia de una auditoría de los juicios civiles por daños y perjuicios entablados contra el Grupo, tuvo que ser una tarea celosa y constante, porque en definitiva, los funcionarios con autoridad, saben que el Estado a la larga respondería subsidiariamente por los mismos y los montos no pueden pasar desapercibidos, menos aun cuando la cifra alcanza los $ 374 millones.
Tenía voluntad el Estado de cambiar este alarmante cuadro de situación?
Según los contratos de concesión el concurso del concesionario determinará la rescisión del contrato con la pérdida de garantía de cumplimiento. Porqué el Estado no rescindió los contratos en el momento de declarar las empresas en convocatoria de acreedores? Qué análisis se realizaron para determinar la viabilidad de continuar con la eficiente prestación del servicio? No debemos olvidar el desequilibrio económico que presentaba el grupo y que a la fecha de la presentación del concurso ya existían numerosas multas por deficiente prestación del servicio y se encontraban incumplidas inversiones obligatorias.
El Estado entonces, por omisión, fue cómplice de esta situación. En el año 2002, al referirse la Secretaría de Transportes de la Nación, sobre los alcances del estado de emergencia ferroviaria utiliza como argumentos la crisis económica que atravesaba el país y la crisis por la que atravesaba el sector: esto es el concurso del grupo. No debemos olvidar, tal como se señaló en párrafos anteriores que la crisis financiera del grupo no comienza con la pesificación sino que se da mucho tiempo antes.
El pago de los subsidios por parte de la Secretaría al Grupo, denota que, a pesar de la deficiente prestación del servicio, no tenía voluntad de rescindir los contratos, y esta es la interpretación lógica que realiza el Juez del Concurso, cuando afirma que el Estado no sólo no opta por ejercer su facultad de resolver el contrato, sino que exterioriza su voluntad de continuarlo (pago de subsidios) y las partes en los hechos lo continúan sin ninguna objeción del Tribunal.
Se pretendió rescindir una sola línea, cuando la Secretaría de Transportes dio su conformidad para que se unifique la propuesta de acuerdo preventivo, la cual posteriormente fue homologada. Por lo tanto, no se puede desconocer que rescindir el contrato de una de las líneas afectaría necesariamente la homologación del acuerdo y el debido cumplimiento de los contratos de las otra líneas del grupo.
La falta de autoridad de la Secretaría de Transporte, para ejercer el control jurídico, económico y de calidad y eficiencia del servicio no ha sido neutra. Ha esta situación se llegó por la incapacidad manifiesta del directorio del Grupo y por la acción y omisión de los funcionarios de la Secretaría de Transporte de la Nación.
Es decir que a través de las distintas recomendaciones el Defensor del Pueblo de la Nación cuestionó la metodología y las políticas implementadas en materia del servicio ferroviario de pasajeros del área metropolitana y del relato de las observaciones formuladas, surge claramente cómo se vulneran los derechos fundamentales de los usuarios.
CONCLUSION
De la aplicación del bloque normativo emerge la sistemática violación de derechos humanos, en el entendimiento que éstos, escapan a la órbita de la emergencia económica declarada mediante Ley Nº 25561 y decreto 2075/02.
No puede entonces aceptarse un conjunto normativo que contraría la Constitución Nacional, máxime cuando este bloque con el fin de preservar los intereses del concesionario y el concedente, se ignoran los derechos fundamentales de los usuarios.
A través de la reforma constitucional del año 1994, la pirámide jurídica se vio significativamente modificada en lo relativo al orden de prelación de las diferentes normas, en cuanto a los tratados con jerarquía constitucional equivalente, estableciendo que la Constitución y dichos tratados se encuentran en un plano superior. Ello implica una prioridad en la protección de los derechos humanos, culturales sociales y económicos.
Los derechos humanos son la expresión directa de la dignidad de la persona humana, conforman una obligación para todos y todo Estado debe estar jurídicamente interesado en la protección de estos derechos del hombre.
El Estado no puede sustraerse de su responsabilidad.
Sin duda el artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional (en cuanto a los tratados y convenciones enumeradas) "…tienen jerarquía constitucional, y no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos…", refleja con mayor claridad la incorporación de la solidaridad como valor fundamental, es decir que pasó de ser un valor declamativo de la ética para convertirse en un valor operativo del derecho. De este modo, estamos hablando de una igualdad adjetivada, es decir sumamos al clásico principio de igualdad otros valores como la vida, el progreso económico con justicia social y sus circunstancias como son los derechos a un ambiente sano, la protección a la salud, la calidad de vida, la protección de la niñez, de la ancianidad, de la discapacidad, de la familia y del desarrollo humano.
La Constitución recoge de este modo la concepción universalista del hombre y del derecho, protegiendo los derechos humanos, obteniendo una Constitución cierta y eficaz para un bien común accesible (principio de solidaridad).
En el artículo 42 de la Constitución Nacional se estableció el derecho de los consumidores y usuarios.
En efecto, todas las menciones que bajo la cobertura del "derecho de los consumidores y usuarios" se hacen en el citado artículo apuntalan a la presencia del Estado para evitar desigualdades y para mantener el equilibrio en las prestaciones del servicio público.
Se ha querido proteger, como interés jurídico relevante, todo lo que tiene relación con las necesidades primarias fundamentales que el consumo, los bienes y los servicios deben satisfacer en favor de las personas. Cuando se emplea la expresión "necesidades primarias, fundamentales, o básicas", se piensa en los alimentos; en el suministro de agua; en la energía eléctrica; en las redes cloacales; en el gas en redes; en la telefonía básica; en el servicio ferroviario de pasajeros, etc. El acceso a todo ese conjunto de bienes y servicios, es un derecho del consumidor y del usuario, y el Estado debe lograr el equilibrio indispensable para el goce pleno y no menoscabado de ese derecho por parte de todos los habitantes del país.
No debemos dejar de señalar que la función Estado es remover obstáculos para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos fundamentales, y no ser éste una de las causas que impidan su ejercicio.
Para una mejor comprensión del tema se comenzará a desarrollar el aspecto normativo:
Constitución Nacional art. 42:
El art. 42 de la Constitución Nacional establece: "Los consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho, en la relación de consumo, a la protección de su salud, seguridad e intereses económicos; a una información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a condiciones de trato equitativo y digno.
Las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, a la educación para el consumo, a la defensa de la competencia contra toda forma de distorsión de los mercados, al control de los monopolios naturales y legales, al de la calidad y eficiencia de los servicios públicos y a la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios...".
Ley 23.696:
El en el año 1989 se produjo un cambio profundo en la estructura del Estado.
La Ley denominada "De Reforma del Estado", produjo como principal consecuencia la transferencia de funciones del sector público al sector privado. En virtud de la misma, el Estado Nacional se despojó de su rol de empresario para ceder a grupos privados la gestión de actividades que tradicionalmente se hallaban a su cargo.
En el art. 60 de la ley citada, con relación a la privatización de los servicios, se estableció que a los efectos de disminuir el gasto público, mejorar prestaciones o aumentar la eficiencia, autorízase a contratar con el sector privado la prestación de servicios de administración consultiva, de contralor o activa, perteneciente a todos los entes y organismos de la Administración centralizada y descentralizada, enumerados en el artículo 1 de la presente ley, con excepción del contralor externo establecido por normas especiales.
El servicio ferroviario de pasajeros del área metropolitana se encontraba sujeto a privatización.
Pliego de Bases y Condiciones:
El pliego de bases y condiciones para la concesión de la explotación de los servicios ferroviarios de pasajeros -de superficie y subterráneos- del área metropolitana establece como uno de los principios rectores para el otorgamiento de las concesiones la limpieza de estaciones y trenes y el mantenimiento de las instalaciones fijas y estaciones.
Contratos de Concesión:
Por su parte en los contratos de concesión se establece que el objeto de la concesión consiste en ofrecer un mejor servicio de transporte público ferroviario de pasajeros de superficie y subterráneo que sea a la vez eficiente, seguro y confiable y que proporcione un servicio cuya calidad y frecuencia sea superior a la actual, nuevas inversiones en infraestructura, más seguridad y un entorno de trabajo digno para los trabajadores.
En los contratos también se incluye la realización por parte del concesionario de las tareas de mantenimiento de la totalidad de los bienes inmuebles y muebles que estén afectados a la concesión y la custodia y vigilancia de los mismos, incluyendo la realización de los programas de inversiones.
Asimismo se establece que el concesionario deberá prestar los servicios en la forma programada con base en las disposiciones establecidas en el art. 2 de las Condiciones particulares y de acuerdo a la oferta, en cuanto a cantidad, calidad, frecuencia, tiempo de viaje, conservación y limpieza de estaciones, zona de vía, inmuebles y material rodante, atención de pasajeros en boleterías e información al público (art. 8.2 Contrato de Concesión)
El art. 8.4.1. del Contrato de Concesión establece que el servicio público objeto de la concesión será prestado teniendo en cuenta su principal destinatario: el usuario, de modo de satisfacer las necesidades de demanda detectadas y previsibles, a través de la prestación de un servicio eficiente y confiable en condiciones de seguridad y confort.
Ley de emergencia económica:
Por medio del artículo 8 de la ley de emergencia económica Nº 25.561, se pesificaron las tarifas establecidas en dólares, como así también se dejó sin efecto las cláusulas de ajuste en dólares y las cláusulas indexatorias basadas en índices extranjeros.
Por medio del art. 9 se autorizó al PEN a renegociar los contratos de obras y servicios públicos y el art. 10 aclara expresamente que los art. 8 y 9 de la ley en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones.
Declaración de la Emergencia Ferroviaria Dec. 2075/02
A través del mencionado decreto se declaró el estado de emergencia ferroviaria, suspendiéndose las obras, trabajos y provisión de bienes, respecto de los cuales no se haya comenzado la ejecución correspondiente a los planes de obras de contratos de concesión.
Se invitó a los concesionarios a proponer un programa de emergencia de inversiones para garantizar la prestación del servicio público.
En el art. 11 del Decreto se establece que subsisten las demás obligaciones contractuales, en tanto no se opongan al decreto.
Resolución Nº 115/02
A través de esta resolución se aprobaron las bases de los Programas de Emergencia de Obras y Trabajos Indispensables.
Resolución Conjunta Nº 62/2002 y 11/2002
La resolución citada establece el pago de los subsidios de explotación para los concesionarios del servicio.
Para acceder y mantener el derecho a la percepción de los bienes fideicomitidos del modo y por el plazo normado en la los concesionarios deberán observar, entre otras, las siguientes condiciones:
* Mantener o mejorar los programas de seguridad operativa y mantenimiento de los servicios ferroviarios, de superficie y subterráneos, que se prestan a la fecha, así como las adaptaciones operativas que surgieren de la aplicación del punto 3 del Acta Acuerdo individualizada en el inciso anterior, las que serán acordadas entre la SECRETARIA DE TRANSPORTE y los concesionarios en un plazo no mayor de SESENTA (60) días, y que importarán, en todos los casos, la reanudación de servicios de los ramales que con anterioridad a la presente resolución hubieran sido suspendidos.
* Realizar el mantenimiento inherente al efectivo mejoramiento de las condiciones de confort para el usuario, en particular, en lo relativo al interior de coches y estaciones. Dichas acciones deberán ser comunicadas mensualmente a la SECRETARIA DE TRANSPORTE.
* Tomar a su cargo las erogaciones correspondientes a los servicios de policía adicional, en todo el ámbito de la Red Ferroviaria Metropolitana concesionada de acuerdo a los requerimientos que para cada Grupo de Servicios se establecieron normativa o contractualmente, o los que, de acuerdo a las necesidades del sistema, fijare la SECRETARIA DE TRANSPORTE.
* Renunciar a la interposición de cualquier reclamo administrativo o judicial vinculado a la falta de ejecución de las obras e inversiones cuya financiación se encontraba prevista a través de los fondos provenientes del incremento tarifario dispuesto para regir a partir del 1º de enero de 2002 y cuya aplicación fuera suspendida por la Resolución Nº 9/2001 de la SECRETARIA DE TRANSPORTE del ex-MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA Y VIVIENDA.
* Renunciar a la interposición de cualquier reclamo administrativo o judicial que se vincule al pago de los subsidios operativos, respecto de la eventual demora en la percepción de ese concepto, siempre y cuando se perciban los correspondientes a los meses de mayo a diciembre de 2002, ambos inclusive, de acuerdo con la modalidad prevista en el Artículo 2º y en el Anexo III de esta resolución, y respecto de dicho período.
Resoluciones MP Nº 126/03, MPFIP y S Nº 1102/2004 y Nº 295/2005
A través de la Res. MP Nº 126/03 se dispuso la articulación entre la emergencia ferroviaria y el sistema ferroviario integrado. En el título III de la misma se establece complementar los planes de mejoramiento aprobados por Artículo 3º de la Resolución Nº 115/2002 con los planes tendientes al mejoramiento de las condiciones de confort y seguridad de los usuarios, que los concesionarios deberán desarrollar, de manera de prestar un servicio digno y eficiente.
Las restantes resoluciones citadas prorrogan la entrega de subsidios.
Como claramente puede observarse, uno de los principios rectores de la ley de reforma del estado, como así también de los pliegos y de los contratos de concesión es el mejoramiento de la calidad del servicio y el mantenimiento de estándares de calidad.
La Ley 25.561 que declara la emergencia económica, financiera y cambiaria, expresamente en su art. 10 establece que los art. 8 y 9 de la ley en ningún caso autorizarán a las empresas contratistas o prestadoras de servicios públicos a suspender o alterar el cumplimiento de sus obligaciones
Finalmente, es importante destacar que la declaración de emergencia en el servicio ferroviario pasajeros, como así también las sucesivas resoluciones a través de las cuales se instrumentan los subsidios a las concesionarias, no habilitan a que las mismas presten un servicio deficitario perjudicando directamente a los usuarios, quienes viajan en coches sin la limpieza adecuada, con roturas internas en los pisos y los asientos de los mismos, sin la señalización adecuada en las estaciones, sin sanitarios utilizables en las mismas, etc.
Es decir que las normas no autorizan a que permanentemente se violen derechos constitucionales.
Es importante destacar que los incumplimientos generados no solo violan lo pactado contractualmente, sino que además atentan contra los derechos fundamentales a la vida, a la propiedad y al trabajo de los usuarios.
Conocidos son los graves accidentes ocurridos que costaron la vida de varios pasajeros, sumado a ello la impuntualidad en los servicios programados provoca llegadas tarde a los trabajos, con pérdidas de premios al presentismo y hasta en algunos casos generando despidos.
No puede entonces el Estado desconocer que se están afectando derechos y garantías reconocidos en la CONSTITUCION NACIONAL, los que se encuentran por encima de los intereses económicos patrimoniales de las concesionarias y del Estado Nacional.
LAS INSPECCIONES REALIZADAS
Una cuestión neurálgica en la problemática planteada está vinculada con las mejoras que debían producirse como consecuencia de los subsidios que fueran anteriormente reseñados. A fin de verificar cuál era la real situación, esta Institución llevó a cabo una serie de inspecciones sobre las instalaciones de las estaciones correspondientes al ramal Once-Moreno de la Línea Sarmiento, concesionada a la empresa Trenes de Buenos Aires S.A y sobre los ramales Constitución - Ezeiza y Constitución - La Plata, concesionados a la empresa Transporte Metropolitanos Gral. Roca S.A. y sobre el ramal ,Retiro - Pilar, Retiro - José C. Paz, hoy en poder del Estado Nacional, operado por la Unidad de Gestión Operativa conformada por Ferrovías S.A., Metrovías S.A. y Trenes de Buenos Aires S.A.
Esas verificaciones se realizaron con el objeto de determinar si efectivamente las empresas utilizaban los ingresos provenientes de los subsidios, al destino pre-asignado, el cual era el de hacer obras tendientes a mejorar la calidad del servicio, en definitiva, verificar en qué condiciones viajaban los usuarios.
Cabe aclarar al respecto, que las inspecciones fueron llevadas a cabo por agentes de la Institución, quienes se constituyeron en cada una de las estaciones comprendidas en los tramos aludidos, munidos de cámara fotográfica y videofilmadora.
Muchas veces la narración no resulta suficiente para reflejar cabalmente la verdadera dimensión del problema, fundamentalmente cuando se hace necesario verlo y sentirlo., razón por la cual se torna imprescindible que las filmaciones efectuadas formen parte del presente informe.
Asimismo, estas verificaciones se practicaron en varias etapas, la primera tuvo lugar los días 26 y 27 de marzo de 2002, la segunda etapa se llevó a cabo los días 25 y 30 de junio de 2004, la tercera se realizó los días 24 y 27 de septiembre de 2004, la cuarta se efectuó los días 9,10,11 y 12 de mayo de 2005 y la última los días 20 y 21 de julio también del corriente año 2005.
Previo a adentrarnos en el análisis pormenorizado de las inspecciones realizadas, corresponde adelantar que lejos de advertirse mejoras entre la primera y la última de las recorridas, tanto las instalaciones como el servicio en sí mismo decayeron de manera progresiva y sostenida.
Podemos efectuar una división en las observaciones realizadas: por un lado el estado de estaciones y vagones y por el otro, las condiciones en las cuales viajan los usuarios.
En cuanto a las estaciones, entre los datos más alarmantes surge que ninguna de las mismas parecería haber sido diseñada para que personas con discapacidades motoras puedan acceder a ellas.
A título ejemplificativo, podemos citar el caso de la Estación Once que si bien no pertenece a la concesión de Trenes de Buenos Aires, (pertenece al ONABE) resulta ser estación Cabecera y una de las más transitadas, que cuenta con una única rampa con salida a la calle Bartolomé Mitre, y que los accesos alternativos a los molinetes, se encuentran cerrados.
No obstante tratarse de una estación cabecera, el acceso por la Av. Pueyrredón se encuentra en pésimas condiciones (característica aplicable a la mayoría de las estaciones del ramal), observándose constantes desprendimientos del revoque del cielo raso.
Otro caso que merece ser citado, es el de la estación Caballito, la cual posee una rampa que desemboca a una puerta cerrada. Cabe agregar que idéntica situación se presenta en la estación Flores, donde los accesos alternativos a los molinetes se encuentran cerrados.
Un párrafo especial merece el caso de la Estación Floresta (considerada "modelo"), la que, a pesar de estar totalmente refaccionada, no posee rampas, aunque sí DOS (2) ascensores.
En las inspecciones llevadas a cabo en junio y septiembre de 2004 pudo verificarse que NINGUNO de los ascensores se encuentra funcionando, a lo que hay que agregar que les colocaron una puerta enrejada a cada uno. Esto claramente da una pauta de la desidia de la empresa hacia quienes debería considerar como "sus clientes", en tanto que la inspección del mes de mayo de 2005 sólo uno funcionaba y en la visita efectuada en el mes de julio continuaba funcionando uno solo el cual se encontraba enrejado y con candado cerrado.
No resulta un dato menor la situación que se plantea en casi la totalidad de las estaciones con respecto a los sanitarios, los cuales están a cargo de personas que no tienen vinculación con la concesionaria.
Esa circunstancia ocasiona que resulte altamente dificultoso acceder a los baños, ya que esos "encargados" son los que generalmente tienen las llaves de los mismos, lo que genera verdaderos inconvenientes los días en que no concurren a desempeñar sus habituales tareas (tal lo ocurrido el día 25 de junio de 2004, con respecto al baño de damas de la Estación Liniers).
Similar problemática se presenta cuando los empleados de las estaciones desconocen quién es la persona "encargada de los baños", o no logran ubicarla, pues aquéllos generalmente no cuentan con juegos de llaves de los sanitarios en las propias estaciones.
Como dato adicional, se puede agregar que el personal de seguridad contratado por T.B.A. S.A. claramente parece estar más preocupado por asegurar que todos los usuarios abonen sus pasajes -ya que se encuentran exclusivamente afectados al control del ingreso y egreso de los andenes- que por brindar algún tipo de servicio a los usuarios.
Efectivamente ese personal puede brindar seguridad, pero en todo caso lo hace sólo a la concesionaria, descuidándose absolutamente la protección de los pasajeros.
En lo que refiere al ramal Constitución - Ezeiza se constató que, a partir de la privatización del servicio, en todas las estaciones se cerraron muchos accesos alternativos, lo que hace que las estaciones sean inseguras en caso de que sea necesario evacuar las mismas.
Esta situación, además, ha desmejorado la accesibilidad de todos los usuarios que se ven obligados a hacer recorridos más largos para ingresar o egresar de las estaciones. Es notable la falta de consideración por parte de la empresa hacia los usuarios discapacitados especialmente. Sanitarios que formalmente existen pero que no están en condiciones de ser usados, falta de señalización, y carencia absoluta de la posibilidad de viajar en el servicio para personas con movilidad reducida en la mayoría de las estaciones. Se trata del ofrecimiento de un servicio público a medias, y sólo para algunos. La empresa no desconoce que viajan usuarios discapacitados, simplemente hace como si estos no existieran. De la misma manera que pretende ignorar que cualquier usuario puede necesitar usar los servicios sanitarios. Por otra parte, el exceso de personal de seguridad (único personal prácticamente en todas las estaciones) permite pensar que el interés de la empresa es asegurar solamente que el usuario pague su boleto, pero no parece serlo el brindarle un buen servicio o velar por su protección, dado que se distingue en todas las estaciones por estar afectado al control de ingreso y egreso a los andenes.
Todo lo expuesto resulta claramente violatorio de las disposiciones de la Ley Nº 24.314 relativa a la accesibilidad de las personas con movilidad reducida, modificatoria de la Ley Nº 22.431 que establece el Sistema de Protección Integral de los Discapacitados.
En cuanto a las condiciones en que viajan los usuarios, las imágenes captadas en el ramal Retiro - Pilar son un reflejo de la particular forma en que los mismos se trasladan: viajan en los estribos y asinados, poniendo permanentemente en riesgo su vida.
En cuanto al ramal Constitución - La Plata se observó en las estaciones de mayor concurrencia de usuarios, el cierre de accesos posteriores a la Concesión, lo que le da a las estaciones un efecto "de jaula" o "de cárcel". Dicha situación reviste gran inseguridad para los usuarios en general, teniendo en cuenta que, en caso de necesitar evacuarlas, la gente quedaría atrapada. Reviste máxima inseguridad para aquellas personas con movilidad reducida (gente con bastones, madres con cochecitos, personas que se desplazan en sillas de ruedas), que no pueden atravesar las puertas alternativas que fueron cerradas. Más allá de los incumplimientos legales respecto a las normas sobre accesibilidad que esta Institución ha constatado en diferentes momentos y oportunidades, se destaca que los baños se encuentran cerrados o en su defecto inutilizables. Por otra parte, cabe resaltar la gran cantidad de personal de seguridad (único personal prácticamente en todas las estaciones) sólo en las estaciones de mayor influencia, dando a entender ello el interés de la empresa en asegurar solamente que el usuario pague su boleto, no así el brindarle un buen servicio. El personal de seguridad se distingue en todas las estaciones, afectados al control de ingreso y egreso a los andenes. Respecto de las formaciones cabe mencionar el escaso y casi nulo mantenimiento, denotando ello un grave peligro para la integridad de los usuarios. Con relación a la frecuencia horaria del servicio hacia La Plata, cabe mencionar que pasaba una formación cada veinte (20) minutos. Sin perjuicio de ello, según la información aportada por usuarios, con inusitada frecuencia suspenden servicios días hábiles entre las 17:00 y 19:00 horas.
Las observaciones que surgen de los Informes de las inspecciones realizadas, desde la inicial hasta la practicada los días 20 y 21 del mes de julio próximo pasado, obligan a cuestionarnos seriamente cómo puede justificarse que los usuarios tengan que resignarse a soportar las pésimas condiciones en las que se les presta el servicio, mientras la empresa continúa percibiendo los ingresos provenientes de los subsidios del Estado Nacional, y de la venta de boletos que los pasajeros deben abonar a pesar de no recibir una contraprestación adecuada.
Es una garantía para los usuarios, en cumplimiento del artículo 42 de la CONSTITUCION NACIONAL que el Estado efectúe el debido control de la prestación del servicio.
Con la demora, inactividad o un accionar endeble por parte del Estado no sólo se desprotege el derecho constitucional de los usuarios y los derechos humanos fundamentales, sino que además se encuentra ausente todo procedimiento eficaz para la solución de problemas que los usuarios plantean.
El Defensor oportunamente advirtió de la situación.
La falta de control a la cual nos referimos anteriormente, generó que el DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION, investigue los incumplimientos a las obligaciones a los contratos de concesión, por la evidente afectación del derecho de los usuarios que ello representa.
Cuestionamientos al incremento Tarifario Res. M.E. 1007/00 y 18/00
Los incrementos tarifarios instrumentados en las referidas resoluciones fueron cuestionados judicialmente por esta Institución. La medida cautelar solicitada, a fin de que no se incremente la tarifa, fue denegada por el Juez, fundamentado en que ese dinero se destinaría exclusivamente a la realización de obras, a través de la constitución de fideicomisos.
Las empresas debían abrir una cuenta fiduciaria a fin de realizar los depósitos correspondientes y destinar exclusivamente ese excedente tarifario a las obras.
El Grupo Metropolitano fue el que mayores intimaciones recibió para acreditar la apertura de las cuentas, sumado a que hasta que se abrieron ni la Secretaría de Transportes ni la CNRT tenían información sobre el dinero recaudado ni sobre su manejo. Vale recordar que ese dinero lo aportaron y lo continúan aportando los usuarios a través del pago de la tarifa.
Más grave fue la situación cuando se requirió información sobre las verificaciones realizadas por el Estado para determinar el grado de cumplimiento de las obras prioritarias definidas con posterioridad a las Resoluciones M.E. Nº 1007/00 y MIV Nº 18/00, y a las cuales debía imputarse exclusivamente el incremento tarifario dispuesto por las mencionadas resoluciones.
Ni la Secretaría de Transportes ni la CNRT pudieron informar sobre este tópico. Es decir que, ni la empresa cumplió con las obras ni la Secretaría de Transportes controló su realización.
Las recomendaciones del Defensor del Pueblo de la Nación
En el mes de junio de 2002 por Resolución 69/02 se recomendó al MINISTERIO DE ECONOMIA DE LA NACION que se abstenga de asignar el subsidio proveniente de la tasa sobre el gasoil a las concesionarias del servicio transporte ferroviario de pasajeros del Area Metropolitana. Ello en atención a que: a) se premia la mala calidad en la prestación de un servicio público; b) se otorga un nuevo subsidio, sin que existan garantías de que su utilización sea para lo efectivamente creado. Ello, teniendo en cuenta que, aun no pudo constatarse el destino de los ingresos provenientes del incremento tarifario producido en el mes de diciembre del año 2000 hayan sido destinados específicamente a obras, c) su implementación no está de acuerdo ni con letra, ni con el espíritu de la Ley 25.414 (fundamento del Decreto 976/01) que establece " …Crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico-social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectué con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes…"; d) produce modificaciones sustanciales al régimen de la concesión, en tanto que ello debe ser discutido y rediseñado según lo establece la Ley Nº 25.561 y el Decreto Nº 293/02. Es necesario destacar que la resolución cuestionada, nunca fue puesta a consideración de la Comisión de Renegociación de los Contratos de Obras y Servicios Públicos.
En el informe que se adjuntó a la resolución se puso de manifiesto que fueron realizadas inspecciones en la línea Roca y en la línea Sarmiento las cuales arrojaron resultados alarmantes:
* Ninguna de las estaciones está en condiciones de accesibilidad para personas con dificultades motoras.
* Respecto a los servicios sanitarios:
a) La mayoría, carecían de higiene.
b) Se encuentran cerrados, no están disponibles para los usuarios ya que resultó dificultoso conseguir las llaves. En la mayoría de las estaciones se ignoraba quién poseía las llaves, y en varias oportunidades se requirió la acreditación del personal de la Institución para abrir los sanitarios.
c) los destinados a discapacitados no están en condiciones
d) Se observaron alimentos y accesorios de cocina en el interior.
e) Falta de iluminación.
f) Condiciones precarias de construcción, como así también los retretes.
* Las estaciones carecen de limpieza y mantenimiento.
* La señalización en las estaciones es insuficiente.
* A partir de la concesión fueron cerrados accesos alternativos.
* El personal de seguridad está abocado fundamentalmente al control de ingreso y egreso de pasajeros, descuidándose otros aspectos fundamentales que hacen a la seguridad de los usuarios.
* El estado de los vagones es precario. Ventanillas y asientos rotos. Carentes de limpieza.
* Existen puertas de vagones clausuradas.
* Las salas de espera de las estaciones no se encuentran en buenas condiciones.
* En la Estación Gerli, las salas de espera, se convierten en sanitarios como consecuencia del cierre de los mismos.
* En la Estación Temperley, los usuarios deben ascender al puente peatonal, para observar dónde arribarán los trenes correspondientes a distintos ramales.
* En muchas estaciones las rampas para discapacitados no se encuentran en condiciones de ser utilizadas por los mismos.
* En la estación Caballito, el andén originario se prolongó, con uno improvisado conformado por una estructura tubular y madera.
* En la estación Floresta, una de las remodeladas, el acceso es a través de una escalera. Existen dos ascensores, de los cuales a la fecha del relevamiento, uno de los cuales no funcionaba.
Por último de acuerdo a lo observado y los dichos de los usuarios consultados, las deficiencias y anomalías detectadas, se vienen produciendo desde el año 1995, y se agravan a partir del año 1999.
Del contenido de los informes remitidos por la CNRT a esta Institución, relativos a deficiencias en la prestación de servicio de transporte ferroviario de pasajeros del Area Metropolitana, surgió que en el año 2001 de 56 estaciones controladas, en todas ellas se encontraron deficiencias en el estado de conservación y limpieza.
Por todo ello, se afirmó que la tarifa que abona el usuario no refleja una adecuada contraprestación del servicio que utiliza. De tal asimetría el único perjudicado resulta ser el usuario.
De acuerdo al análisis efectuado, las tarifas que abonaban los usuarios eran suficientes. Y esto es así porque los márgenes brutos de explotación de las empresas en los últimos años fueron positivos.
La realidad indicaba que la pésima prestación del servicio público de transporte ferroviario encontraba fundamento en la manifiesta incapacidad de la dirigencia empresaria, con denuncias penales por comprar y licitar muy por encima de los precios corrientes de plaza, con contratos de obras públicas poco transparentes, con mecanismos de negocios cruzados entre empresas vinculadas.
Este cuadro de situación se vio reflejado en sus alarmante índices de endeudamiento cuyos costos financieros, son en el fondo, los que generan permanentemente crisis de caja o crisis financiera que impiden financiar los gastos de explotación con el fin de brindar un servicio adecuado a las tarifas que pagan los usuarios.
En ese contexto, el Ministerio de Economía y el Ministerio de la Producción dictaron Resoluciones Conjuntas que otorgaban los subsidios, premiando así la injustificada mala calidad del servicio ferroviario de pasajeros otorgándoles, utilizando para tales fines los fondos de la Tasa sobre el Gasoil.
En el mes de octubre de 2003, sin producirse modificaciones sustanciales, más aun, los hechos se fueron agravando, dado que se produjeron accidentes fatales, se recomendó a la SECRETARIA DE TRANSPORTE DE LA NACION que adopte las medidas que resulten necesarias a los fines de evitar que las empresas TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A. y TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL ROCA S.A. continúen:
a) violando los derechos fundamentales de las personas y los derechos del consumidor;
b) deteriorando el patrimonio nacional; y
c) violando sistemáticamente los contratos de concesión
Tal recomendación se fundamentó en las nuevas inspecciones sobre las instalaciones de las estaciones correspondientes a los ramales CONSTITUCIÓN-EZEIZA de la empresa TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL ROCA S.A., y PILAR-RETIRO concesionada a la empresa TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A., dado que las mismas no presentaron ningún tipo de mejoras, de las efectuadas en el mes de marzo de 2002.
Sumado a ello, de la información provista en el mes de octubre de 2003 por la propia COMISIÓN NACIONAL DE REGULACION DEL TRANSPORTE (C.N.R.T.) surge que en las inspecciones efectuadas al material rodante, de la concesionaria TRANSPORTES METROPOLITANOS GENERAL SAN MARTIN S.A., entre los meses de enero y agosto de ese año, aproximadamente el 73 % de los coches relevados presentaron deficiencias en lo que hace a limpieza y conservación.
Sobre esa misma base la C.N.R.T. entendió que, respecto de las condiciones en las que viajan los usuarios y considerando que ello guarda relación con el estado de los coches, el resultado aludido en el párrafo precedente demuestra las deficiencias que presenta el servicio.
En lo concerniente al cumplimiento de horarios del recorrido, la citada Comisión brindó un detalle de las inspecciones realizadas durante los meses de junio, julio y agosto de 2003, dando como resultado que casi el 30% de los trenes relevados registró atrasos o cancelaciones (sobre un total de 1159 trenes relevados).
Todo ello, nos permitió cuestionar seriamente cómo puede permitirse que los usuarios continúen viéndose sometidos a tolerar las condiciones en las que se les presta el servicio, mientras las empresas continúan percibiendo sus ingresos conformados por subsidios del Estado Nacional, y por la venta de boletos que los usuarios deben abonar a pesar de no recibir una contraprestación adecuada.
En estas condiciones, resulta total y absolutamente injustificable que las empresas mantengan esta situación sin mejorar sensiblemente la calidad del servicio que prestan.
Esto es así por cuanto, en lugar de optimizar las condiciones del servicio, la empresa intentó simular una mejora que, lejos de alcanzar el objetivo buscado, no hizo más que agravar o empeorar la conducta asumida por esa concesionaria.
Ante este estado de cosas, resulta inconcebible que las Autoridades Nacionales no pongan énfasis en tan grave situación, permitiendo así que los usuarios se vean sometidos a situaciones que vulneran gravemente sus derechos.
La SECRETARIA DE TRANSPORTES DE LA NACION, en el mes de enero de 2004 y en relación a la recomendación enviada informó entre otras cosas, que se ha multado a las concesionarias por deficiencias en la prestación del servicio, que para acceder y mantener el derecho a la percepción de los subsidios los concesionarios deben dar cumplimiento a los Programas de Emergencia de Prestación del Servicio Previsto por el Dec. Nº 2075/02, dar cumplimiento a los programas de emergencia de prestación de servicio referente al confort y tomar a su cargo las erogaciones correspondientes a los servicios de seguridad.
Sin embargo, no se sabe a ciencia cierta qué controles efectúan y cuáles son los parámetros que utiliza la Secretaría de Transportes para continuar abonando los subsidios a las empresas ferroviarias.
La Secretaría nada dijo sobre las pésimas condiciones en las que viajan los usuarios, situación que se vio plasmada con muertes y graves accidentes de pasajeros a mediados del mes de abril de 2004.
Así las cosas, con los antecedentes económicos financieros, societarios, y una pésima prestación del servicio, cabe preguntarse qué hizo o dejó de hacer la Secretaría de Transportes para permitir conformar un descalificado cuadro jurídico - económico.
En primer lugar, se puede afirmar que ni la Secretaría de Transportes y ni la CNRT hicieron una correcta evaluación de los registros y estados contables del Grupo Metropolitano o si lo hizo, se permitió que los fondos recaudados no se destinen a lo específicamente establecido en los contratos de concesión, es decir, calidad de servicio, higiene, frecuencias, etc.
En segundo lugar la inexistencia de una auditoría de los juicios civiles por daños y perjuicios entablados contra el Grupo, tuvo que ser una tarea celosa y constante, porque en definitiva, los funcionarios con autoridad, saben que el Estado a la larga respondería subsidiariamente por los mismos y los montos no pueden pasar desapercibidos, menos aun cuando la cifra alcanza los $ 374 millones.
Tenía voluntad el Estado de cambiar este alarmante cuadro de situación?
Según los contratos de concesión el concurso del concesionario determinará la rescisión del contrato con la pérdida de garantía de cumplimiento. Porqué el Estado no rescindió los contratos en el momento de declarar las empresas en convocatoria de acreedores? Qué análisis se realizaron para determinar la viabilidad de continuar con la eficiente prestación del servicio? No debemos olvidar el desequilibrio económico que presentaba el grupo y que a la fecha de la presentación del concurso ya existían numerosas multas por deficiente prestación del servicio y se encontraban incumplidas inversiones obligatorias.
El Estado entonces, por omisión, fue cómplice de esta situación. En el año 2002, al referirse la Secretaría de Transportes de la Nación, sobre los alcances del estado de emergencia ferroviaria utiliza como argumentos la crisis económica que atravesaba el país y la crisis por la que atravesaba el sector: esto es el concurso del grupo. No debemos olvidar, tal como se señaló en párrafos anteriores que la crisis financiera del grupo no comienza con la pesificación sino que se da mucho tiempo antes.
El pago de los subsidios por parte de la Secretaría al Grupo, denota que, a pesar de la deficiente prestación del servicio, no tenía voluntad de rescindir los contratos, y esta es la interpretación lógica que realiza el Juez del Concurso, cuando afirma que el Estado no sólo no opta por ejercer su facultad de resolver el contrato, sino que exterioriza su voluntad de continuarlo (pago de subsidios) y las partes en los hechos lo continúan sin ninguna objeción del Tribunal.
Se pretendió rescindir una sola línea, cuando la Secretaría de Transportes dio su conformidad para que se unifique la propuesta de acuerdo preventivo, la cual posteriormente fue homologada. Por lo tanto, no se puede desconocer que rescindir el contrato de una de las líneas afectaría necesariamente la homologación del acuerdo y el debido cumplimiento de los contratos de las otra líneas del grupo.
La falta de autoridad de la Secretaría de Transporte, para ejercer el control jurídico, económico y de calidad y eficiencia del servicio no ha sido neutra. Ha esta situación se llegó por la incapacidad manifiesta del directorio del Grupo y por la acción y omisión de los funcionarios de la Secretaría de Transporte de la Nación.
Es decir que a través de las distintas recomendaciones el Defensor del Pueblo de la Nación cuestionó la metodología y las políticas implementadas en materia del servicio ferroviario de pasajeros del área metropolitana y del relato de las observaciones formuladas, surge claramente cómo se vulneran los derechos fundamentales de los usuarios.
CONCLUSION
De la aplicación del bloque normativo emerge la sistemática violación de derechos humanos, en el entendimiento que éstos, escapan a la órbita de la emergencia económica declarada mediante Ley Nº 25561 y decreto 2075/02.
No puede entonces aceptarse un conjunto normativo que contraría la Constitución Nacional, máxime cuando este bloque con el fin de preservar los intereses del concesionario y el concedente, se ignoran los derechos fundamentales de los usuarios.
A través de la reforma constitucional del año 1994, la pirámide jurídica se vio significativamente modificada en lo relativo al orden de prelación de las diferentes normas, en cuanto a los tratados con jerarquía constitucional equivalente, estableciendo que la Constitución y dichos tratados se encuentran en un plano superior. Ello implica una prioridad en la protección de los derechos humanos, culturales sociales y económicos.
Los derechos humanos son la expresión directa de la dignidad de la persona humana, conforman una obligación para todos y todo Estado debe estar jurídicamente interesado en la protección de estos derechos del hombre.
El Estado no puede sustraerse de su responsabilidad.
Sin duda el artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional (en cuanto a los tratados y convenciones enumeradas) "…tienen jerarquía constitucional, y no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos…", refleja con mayor claridad la incorporación de la solidaridad como valor fundamental, es decir que pasó de ser un valor declamativo de la ética para convertirse en un valor operativo del derecho. De este modo, estamos hablando de una igualdad adjetivada, es decir sumamos al clásico principio de igualdad otros valores como la vida, el progreso económico con justicia social y sus circunstancias como son los derechos a un ambiente sano, la protección a la salud, la calidad de vida, la protección de la niñez, de la ancianidad, de la discapacidad, de la familia y del desarrollo humano.
La Constitución recoge de este modo la concepción universalista del hombre y del derecho, protegiendo los derechos humanos, obteniendo una Constitución cierta y eficaz para un bien común accesible (principio de solidaridad).
En el artículo 42 de la Constitución Nacional se estableció el derecho de los consumidores y usuarios.
En efecto, todas las menciones que bajo la cobertura del "derecho de los consumidores y usuarios" se hacen en el citado artículo apuntalan a la presencia del Estado para evitar desigualdades y para mantener el equilibrio en las prestaciones del servicio público.
Se ha querido proteger, como interés jurídico relevante, todo lo que tiene relación con las necesidades primarias fundamentales que el consumo, los bienes y los servicios deben satisfacer en favor de las personas. Cuando se emplea la expresión "necesidades primarias, fundamentales, o básicas", se piensa en los alimentos; en el suministro de agua; en la energía eléctrica; en las redes cloacales; en el gas en redes; en la telefonía básica; en el servicio ferroviario de pasajeros, etc. El acceso a todo ese conjunto de bienes y servicios, es un derecho del consumidor y del usuario, y el Estado debe lograr el equilibrio indispensable para el goce pleno y no menoscabado de ese derecho por parte de todos los habitantes del país.
No debemos dejar de señalar que la función Estado es remover obstáculos para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos fundamentales, y no ser éste una de las causas que impidan su ejercicio.
